الف) رویه عملی یا منبع حقوق
از آن هنگام که انتشار رویه عملی شورای نگهبان در برخورد با مصوبات مجلس شورای اسلامی آغاز شد، بیم آن می‌رفت که، روزگاری، این رویه‌ها، مستقلاً، قداست یافته و، از زاویه حقوقی، نقش مرجع و میزان حقوقی برای ارزیابی دیگر گزاره‌ها و مصوبات را پیدا کند. به وصف دیگر، این خوف وجود داشت که به جای اینکه، مطالعه رویه عملی شورای نگهبان، بهانه‌ای برای سنجش حقوقی و نقادی عملکرد شورای نگهبان در حراست از قانون اساسی کشور باشد، تبدیل به شاخصی برای فهم قانون اساسی و دیگر گزاره‌های مصوب گردد.
آشکار است که اعتبار داده شده به رویه عملی شورای نگهبان توسط قانون اساسی به معنای انطباق عملی این رویه‌ها با قانون اساسی کشور نیست و به همین دلیل، نمی‌توان این رویه‌ها (و هر رویه دیگری) را لزوماً منطبق با قانون اساسی و حتی شریعت دانست. اعتبار یک عمل، لزوماً به معنای صحت آن عمل نیست. در نتیجه، انتظار می‌رفت تا مطالعه رویه عملی شورای نگهبان در بررسی مصوبات مجلس شورای اسلامی، به ابزاری برای نقد و تحلیل این رویه‌ها و سنجش انطباق آنها با قانون اساسی کشور تبدیل شود.
با کمال تاسف، آن نگرانی، در طول زمان، محقق شده است. موضع دکترین حقوق عمومی کشور نسبت به مفهوم «حاکمیت» و «منابع حقوق» از یکسو، و سیل گزارش‌ها و منابع منتشره، که بیشتر آنها با اتکا به منابع عمومی (از جمله بودجه‌ای که در اختیار شورای نگهبان و مراجع تحقیقاتی وابسته به آن قرار می‌گیرد) تدوین و منتشر می‌شوند، امروزه، نگاهی در حد «منبع حقوق اساسی» به رویه عملی شورای نگهبان دارد؛ نگاهی که در کنار رویکرد سیاسی موجود، بسیاری از معلمین و اساتید حقوق عمومی و اساسی کشور را متمرکز بر کلیات حقوق اساسی کرده و از پرداختن به مسایل حقوق اساسی ایران زمین منصرف ساخته است.
در این فضا، البته، تدوین حتی یک مقاله در نقد و بررسی رویه عملی یک نهاد را می‌بایست قدمی به پیش دانست؛ چه رسد به اینکه این مهم در سطح کتابی با بیش از ۵۰۰ صفحه انجام شود. حضور در نمایشگاه کتاب ۱۳۹۸ تهران، این مزیت را داشت تا کتاب جدید الانتشار دکتر علی‌اکبر گرجی و محمد مهاجری در این زمینه را تهیه کنم. عنوان کتاب «نقد رویه‌های شورای نگهبان» نام دارد که به تازگی امکان نشر یافته است.
کتاب، در پنج بخش، به بررسی و نقد رویه عملی شورای نگهبان در «قانون و قانون‌گذاری»، «قوه قضاییه»، «مقرره‌گذاری و نهادهای رگلاتور»، «صیانت از حقوق فردی و اجتماعی» و «سایر موضوعات حقوقی» پرداخته است.
اگر این اثر را به عنوان اولین بررسی و نقد جدی نسبت به رویه عملی شورای نگهبان فرض کنیم، به نظر می‌بایست جایگاه درخوری برای آن در نظر گرفت. نقدهایی از این دست را احتمالاً می‌توان واجد دو تاثیر عمده در عرصه حقوق اساسی کشور دانست:
۱. اینکه هیچ رویه‌ای را نمی‌توان برخلاف خواست و اراده صاحبان حق حاکمیت، به سطح منبع حقوق ارتقا داد. برای این منظور، از طریق لینک ذیل این یادداشت، یادداشتی را که پیشتر با عنوان «منابع حقوق، عرف و مفهومی به نام رویه عملی در حقوق اساسی» منتشر کرده‌ام بازنشر می‌کنم تا موقعیت دقیق «رویه‌های عملی» در منبع حقوق بیشتر آشکار شود.
۲. اینکه رویه نهادهای حکومتی، در طول زمان، و برخلاف دیدگاه ایستایی‌نگر برخی از ناظران و حقوق‌دانان، می‌تواند چه آثار گرانباری بر اراده و خواست عمومی که در قانون اساسی تجلی یافته، داشته باشد. به همین دلیل، با کسب اجازه از مولفین کتاب، معتقدم که، گاه، نگاه محافظه‌کارانه (نگاه کنید به صفحه ۳ کتاب)، قانون اساسی و اراده صاحبان حق حاکمیت را از طوفان‌هایی که با عنوان «رویه» در حال وزیدن است، محافظت می‌کند.
برای اینکه بخشی از تاثیر این رویه‌های عملی در عرصه حقوق اساسی ایران به محک آزمون گذاشته شود، در یادداشت بعدی، یکی از فصول کتاب که ناظر بر نقد رویه شورای نگهبان در خصوص وضعیت نظام حقوقی دانشگاههاست را مورد توجه قرار خواهم داد.
ب) تاملی به یک نظریه شورا
در یادداشت گذشته، کتاب جدیدالتالیف دکتر گرجی و محمد مهاجری در نقد رویه‌های شورای نگهبان مورد توجه قرار گرفت. در فضایی که بیشترین نگاهها به رویه‌های شورای نگهبان از موضع توجیه این رویه‌هاست، حضور کتابی که متضمن نقد رویه‌های شورای نگهبان باشد را می‌بایست به فال نیک گرفت. ماحصل آن یادداشت این آموزه بود که مطالعه رویه‌ها از این رو صورت نمی‌گیرد تا خود و نظام حقوقی خود را با آنها تطبیق دهیم؛ برعکس، مطالعه رویه‌ها به این منظور صورت می‌گیرد تا میزان انطباق آنها با قانون اساسی و نظام حقوقی کشور، و بلکه شریعت، سنجش شود. بازگشت به همین انتظار معقول است که کتاب «نقد رویه‌های شورای نگهبان» را قابل توجه می‌نماید.
در ادامه، با نگاهی به فصل سوم از بخش سوم کتاب، مروری بر یکی قابل‌توجه‌ترین نظریه‌های شورای نگهبان خواهیم داشت. نویسندگان کتاب در این فصل، نظریه شورای نگهبان در خصوص «لایحه اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری» (از این پس: لایحه) را، از زاویه وضعیت نظام حقوقی دانشگاهها، ارزیابی کرده‌اند. تحلیل نویسندگان کتاب را از دو زاویه می‌توان مورد توجه قرار داد: یکی ابعاد حقوق اساسی موضوع و دیگری ابعاد حقوق اداری‌اش.
حقوق اساسی و نقد نظریه شورای نگهبان
نگارنده این یادداشت بر آن است که اگر، از میان نظریات شورای نگهبان نسبت به مصوبات مجلس، و از زاویه دگردیسی حقوق اساسی ایران، تنها پنج نظریه قابل تامل جدی باشد، یکی از آنها، همین نظریه است. به همین دلیل، به گمانم، تجزیه و تحلیل این نظریه در سطوح تحصیلات تکمیلی و فعالیت‌های پژوهشی نتایج قابل توجهی از حیث درک تغییرات ناپیدا و تدریجی (تحلیل پویایی‌شناسانه و مبتنی بر دخالت عنصر زمان) در حقوق اساسی ایران دارد.
در این فصل، نویسندگان محترم کتاب، به بررسی نقادانه بخش‌هایی از اظهارنظر شورای نگهبان پرداخته‌اند. در عین حال، بخش‌هایی از مهم‌ترین عناصر مورد اشاره شورای نگهبان از دایره نقد نویسندگان دور مانده است. نظر به اهمیت موضوع، و جایگاه این مصوبه در دگردیسی حقوق اساسی ایران، به نظر می‌رسد که نقد نظریه شورای نگهبان احتمالا می‌بایست متوجه ستون‌های نظری این مصوبه باشد که به شرح زیر می‌توان به آنها پرداخت.
۱) شورای نگهبان در صدر نظریه خود در خصوص لایحه مورد بحث آورده است که «نظر به اینکه مقام معظم رهبری مدظله العالی در خصوص این لایحه مقرر فرمودند که... وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی به مرکز یا شورای مشابه واگذار نگردد... چون در این لایحه موارد مورد نظر معظم‌له به نحو مشخص منظور نشده است، لذا این مصوبه به‌طور کلی، از این جهات، خلاف موازین شرع و مغایر اصل ۵۷ قانون اساسی است.»(۱)
با نگاهی به مبنا گرفتن نکات مورد نظر مقام رهبری، جای طرح این پرسش وجود دارد که آیا شورای نگهبان وظیفه دارد که مصوبات مجلس را با چیزی غیر از شرع و قانون اساسی مطابقت دهد؟ بعلاوه جای طرح این پرسش نیز وجود دارد که آیا شورای نگهبان می‌تواند مصوبه‌ای را «به‌طور کلی» ارزیابی کند؟ در این زمینه، چند پرسش دیگر نیز قابل طرح است که از جمله آنها روایی کاربرد القاب غیرحقوقی برای مقام‌ها و نهادهای بر آمده از قانون اساسی است.
۲) شورای نگهبان در بررسی اجزای مصوبه مجلس نیز به کرات به غیرشرعی و خلاف اصل ۵۷ بودن آن اجزاء، به این علت که ناقض اختیارات شورای عالی انقلاب فرهنگی است، اشاره کرده است.
در اینجا نیز جای طرح چند پرسش وجود دارد. به چه استناد مجلس شورای اسلامی مکلف است از حدود اختیارات شورای عالی انقلاب فرهنگی تبعیت کند؟ بر اساس کدام دلیل، نادیده گرفتن اختیارات نهادی که رد پایی از آن در قانون اساسی دیده نمی‌شود، خلاف شرع و قانون اساسی است؟
۳) همچنین شورای نگهبان واگذاری وظایفی که در صلاحیت شورای عالی انقلاب فرهنگی است به شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری را خلاف موازین شرع و اصل ۵۷ قانون اساسی اعلام کرده است.
در این زمینه نیز جدای از پرسش‌هایی که در بند قبل به آنها پرداخته شد، جای این پرسش است که آیا واگذاری برخی اختیارات به شورای عالی علوم... به دلایل پیش گفته ناقض قانون اساسی است، یا اینکه این عدم تطابق احتمالی با قانون اساسی مستند به اصول دیگری است؟
۴) شورای نگهبان قانون‌گذاری در خصوص دانشگاهها و مراکز آموزشی و پژوهشی نظامی را، بدون اخذ موافقت رهبری، خلاف شرع، اصل۵۷ و خصوصاً بند ۴ اصل ۱۱۰ قانون اساسی دانسته است.
در ارتباط با این بخش نظریه شورای نگهبان نیز، ضمن ضرورت پاسخگویی به پرسش‌های بندهای قبل در خصوص مغایرت با شرع و اصل ۵۷، جای این پرسش جدی وجود دارد که بند ۴ اصل ۱۱۰ مفهوماً چه ارتباطی با مراکز آموزشی و پژوهشی نظامی دارد که این شورا به این بند استناد کرده است؟
۵) همچنین شورای نگهبان در بندهای ۱۱، ۱۵، ۳۰ و ۳۳ مصوبه مجلس را مغایر با اساسنامه‌هایی دانسته که توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب رسیده است.
در این مورد، با اتکا به اصل ۸۵، جای طرح این پرسش وجود دارد که مستند صلاحیتی شورای عالی انقلاب فرهنگی در وضع و تصویب اساسنامه چیست؟
۶) شورای نگهبان در بند اول نظریه‌اش، تعیین اهداف و خط‌مشی‌های آموزشی پژوهشی، فرهنگی و اجتماعی کشور و تعیین سیاست‌های نظام آموزش و پرورش و آموزش عالی را از وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی دانسته است.
در اینجا نیز جای این پرسش وجود دارد که صلاحیت تعیین اهداف و خط‌مشی گذاری، برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری در چهار حوزه مهم کشور (آموزش و پرورش، آموزش عالی، فرهنگ و ارتباطات) بر عهده کیست؟ آیا مجلس، وزیران مربوط یا هیات وزیران صلاحیتی در این زمینه ندارند؟ آیا نهاد اصلی در این حوزه، شورای عالی انقلاب فرهنگی است؟ این شورا صلاحیت‌هایش را بر اساس کدام مستند به دست آورده است؟ و در صورت بروز ناتوانی و خطا در سیاست‌ها و خط‌مشی‌گذاری و اهداف و برنامه‌های مصوب، چه کسی ملزم به پاسخگویی است؟(۲)
نگاهی به توضیحات فوق مشخص می‌کند که نظریه شورای نگهبان در خصوص لایحه مورد بحث، از زاویه دگردیسی حقوق اساسی کشور، تا چه حد، مهم و جدی است. به همین دلیل، نگارنده بر آن است که نگاه نقادانه به نظریات شورای نگهبان، همزمان با مفروض گرفتن برخی گزاره‌ها، مانند وجود و اختیارات شورای عالی انقلاب فرهنگی، احتمالا فرجام قابل دفاعی نخواهد داشت.
حقوق اداری ایران و قبض و بسط اختیارات هیات‌های امنای دانشگاهی
پرداخت کامل به ابعاد حقوق اداری موضوع، فرصت و مجال دیگری را طلب می‌کند. با این حال به نظر می‌رسد که تجزیه و تحلیل موضوع مدیریت دانشگاهها، خصوصا هیات‌های امنا، نیازمند توجه به دو نکته مهم است:
۱) برخلاف اشارات صورت گرفته در ادبیات موجود به انقلاب ۵۷ به عنوان متغیر مستقل در محدود کردن اختیارات هیات‌های امنای دانشگاهی، قبض و بسط اختیارات این مراجع، یک روند خطی را نشان نمی‌دهد، که پیش از انقلاب به سمت بسط و پس از انقلاب به جانب قبض گرایش داشته باشد. داده‌های موجود(۳) از تغییرات انجام شده در قوانین، خصوصا اصلاحات ۱۳۵۳، نشان می‌دهد که روند تمرکز در اختیارات مراجع دانشگاهی تابعی از متغیر دیگری است که نگارنده آن را «فراگیری دولت/ حکومت» می‌نامد. با گرایش حکومت به سوی فراگیری بیشتر، در قبل و پس از انقلاب، شاهد محدود شدن اختیارات مراجع دانشگاهی و بالعکس بوده‌ایم. نگاهی به مصوبات حکومت-محور اوایل دهه ۱۳۵۰ از یکسو و افزایش قیمت نفت در آن ایام، نشان می‌دهد که تمایل حکومت به فراگیری بیشتر، همبستگی قابل توجهی با استقلال منابع مالی‌اش از جامعه دارد.
۲) در ارتباط با مطلوبیت استقلال تصمیم‌گیری هیات‌های امنا، لزوما نمی‌توان از مطلوبیت این استقلال حمایت کرد. در عمل دخالت مراجع حکومتی در اختیارات مراجع دانشگاهی دولتی به دو دلیل انجام می‌گیرد. یک دلیل آن است که حکومت به اعتبار مالکیت بر این مراکز، خود را شایسته می‌داند، به مانند هر مالک دیگری، در امور این نهادها دخالت حرفه‌ای کند. دلیل دیگر نیز، به همان طبع فراگیر حکومت در جامعه ایران بازمی‌گردد که از اشتیاق حکومت به تسلط کامل بر عرصه عمومی خبر می‌دهد. طبیعی است که در نگاهی ارزشیابانه، موظف به تمایز میان این دو دلیل هستیم. تعهدات فراوانی که برخی از مراجع دانشگاهی در طول سال‌ها، از محل و به زیان منابع عمومی، ایجاد کرده‌اند، متاسفانه، توجیهات لازم را برای دخالت‌های بیش از توقع حکومت در امور دانشگاهی، حتی دانشگاههای غیردولتی، فراهم آورده است.
یادداشت‌ها
۱. نقل از مجموعه نظریات شورای نگهبان، دوره ششم، سال سوم، صص ۱۵۹ تا ۱۸۷
۲. طرح یک مثال را در این زمینه مناسب می‌دانم. یکی از نکات برجسته‌ای که در ایام انقلاب ۵۷، ورد زبان انقلابیون و روحانیون آن ایام بود و در مقابل دیدگاههای ماده‌گرا و ماتریالیستی آن زمان طرح می‌شد، تفاوت میان ماده و انسان، از حیث قابل دست‌کاری یا مهندسی شدن، بود. این در حالی است که سالهاست شورای عالی انقلاب فرهنگی، در پروژه‌ای با نام «مهندسی فرهنگی» دست‌کاری و مهندسی فرهنگی انسان و جامعه را بخشی از یک برنامه وسیع ملی کرده است، پروژه‌ای که شباهت به سیاست‌های «یکسان‌سازی» اجرا شده در برخی کشورهای دیگر دارد. لذا جای طرح این پرسش است که در صورت شکست این پروژه و اعلام عدم مشروعیتش، چه کسانی مسئولیت کنش‌هایی را برعهده می‌گیرند که هدف مستقیمش دست‌کاری و مهندسی رفتار انسان و جامعه است؟
۳. نکات مورد اشاره برگرفته از یک طرح تحقیقاتی‌ام در سال ۱۳۸۸ در دانشگاه مازندران با عنوان «تحلیلی بر اختیارات هیات‌های امنای دانشگاههای دولتی» می‌باشد. (پایان)
امیرحسین علینقی
بخشی از این یادداشت در کانال تلگرامیم منتشر شده است.
@alinaghi_ch