امیرحسین علینقی
۱. اوایل اسفند ۱۳۹۸، ایران زمین شاهد برگزاری انتخابات پرخرج مجلس شورای اسلامی بود. از بهار آینده نیز، مجلس جدید، جایگزین مجلس پیشین می‌گردد تا ضمن فرایند پرخرجی دیگر، برای چند سال، نقش پارلمان را برای کشور بازی کند. اگر نیم نگاهی به ساخت اداری و سازمان‌های تابعه مجلس انداخته شود و توجهی به دیگر نهادهای مرتبط با امر قانونگذاری، مانند شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت با ساختار اداری عریض و طویل‌شان، گردد، مشخص می‌شود که برای تشکیل و دوام ساختار قانونگذاری کشور چه هزینه‌های مالی و غیرمالی گزافی صرف می‌شود.
۲. یکی از شاخص‌های اصلی در ارزیابی یک نظام مدیریتی، شاخص هزینه-فایده است. بر اساس این شاخص، بررسی می‌شود که آیا میان هزینه‌ها و فواید یک بافت اداری تناسبی وجود دارد؟ آیا میزان هزینه‌های یک ساختار اداری، دوام این ساختار را توجیه می‌کند یا خیر؟
۳. در کنار برخی صلاحیت‌های موردی که در اختیار مجلس شورای اسلامی است، صلاحیت‌های این مجلس را می‌توان به سه گروه عمده تقسیم کرد: «صلاحیت‌های قانونگذاری»، «صلاحیت‌های نظارتی» و «صلاحیت‌های بودجه‌ای». در ادامه این یادداشت، با غمض نظر از اختیارات قانونگذاری مجلس، به برخی دیگر از ابعاد صلاحیت‌های مجلس می‌پردازیم تا مشخص شود که، به رغم قانون اساسی، پارلمان ایران در چه موقعیتی قرار دارد؟
۴. از جمله صلاحیت‌های نظارتی مجلس، اختیار نظارتی مجلس در تشکیل قوه مجریه است که از مجرای رای اعتماد به وزیران (اصل ۱۳۳)، تعین می‌یابد. نگاه قانون اساسی کشور به این اختیار، به گونه‌ای است که عملاً هماهنگی رئیس جمهور و پارلمان را برای تصدی شغل وزارت ضروری می‌کند. به بیان دیگر، قانون اساسی، عملاً رئیس جمهور و مجلس را به مسیری وارد می‌کند که نتیجه‌اش هماهنگی آنها با یکدیگر و گاه کوتاه آمدن از مواضع صد درصدی‌شان است. این قانون حتی برای مواردی که ممکن است رسیدن به این هماهنگی، با پیچیدگی و سختی همراه باشد، یا طرفین در ابتدا نخواهند از مواضع خود کوتاه بیایند، یک «وضعیت استثنایی» را تدارک دیده که از درونش مفهوم «سرپرستی وزارتخانه» (ذیل اصل ۱۳۵) زاده شده است. بر این مبنا، رئیس جمهور، دست برتر را پیدا می‌کند تا فرد مورد نظرش را برای، حداکثر یک دوره سه ماهه، به عنوان سرپرست، در صدر وزارتخانه قرار دهد. این تدبیر، منتها، چند قید دارد:
اول) سقف دوره ممکن برای سرپرستی، به عنوان یک حالت استثنایی، سه ماه است و نه بیشتر.
دوم) تا قبل از انتهای این دوره می‌بایست تکلیف معرفی وزیر و رای اعتماد به او مشخص شده باشد.
سوم) منطق حقوقی هم اقتضاء می‌کند که پس از گذشت سه ماه، اراده انشایی سرپرست در وزارتخانه فاقد اعتبار و ضمان‌آور باشد.
هر گونه تلقی دیگری، غیر از آنچه گفته شد، موازنه قدرت میان پارلمان و ریاست جمهوری، در تعیین وزارء را بر هم خواهد زد و قانون اساسی را از هدف و منظور اصلی‌اش (توازن قدرت) دور می‌کند.
۵. برخلاف تلقی عامه، شاید قدرت اصلی پارلمان در ایران و نظام‌های پارلمانی، نه صلاحیت‌های قانونگذاری، بلکه اختیارات بودجه‌ای آن‌هاست که ابزار بسیار موثری جهت حضور پارلمان در مناسبات قدرت از یکسو، و مدیریت کشور از سوی دیگر است. به همین دلیل، حتی، میزان اختیارات پارلمان در دخل و تصرف در لایحه بودجه، می‌تواند آثار عظیمی در مناسبات میان قوای حاکم و قلمرو اختیارات پارلمان داشته باشد. اینکه سالانه، تقریبا، نیمی از فضای حاکم بر مجلس، در اختیار مسایل بودجه‌ای است، نشانه‌ای از همین اهمیت است.
۶. در اسفند ماهی که ایران شاهد برگزاری انتخابات مجلس بود، دو حادثه مهم، بر میزان نفوذ پارلمان در ایران سایه انداخت. یکی از این حوادث به موضوع سرپرستی وزارتخانه و دیگری به موضوع بودجه بازمی‌گشت. مقام مبتکر در مورد حادثه اول رئیس جمهور است که مسئول اجرای قانون اساسی است و گویا مبتکر اقدام دوم نیز، رئیس مجلس شورای اسلامی است که بیش از هر شخص دیگر، می‌بایست دغدغه حفاظت از پارلمان کشور را داشته باشد.
نسیم آنلاین در دهم اسفند ماه، به نقل از معاون پارلمانی رئیس جمهور گزارش داد که «رئیس جمهور طی نامه‌ای از مقام معظم رهبری موافقت ایشان برای ادامه سرپرستی (آقای) کشاورز تا زمان کسب رای اعتماد وزیر جدید جهاد کشاورزی را کسب کرده‌اند... تا موعد قانونی برای کسب رای اعتماد وزیر جدید جهاد کشاورزی، عباس کشاورز سرپرست قانونی این وزارتخانه است.»
همچنین ایسنا در خبری در سیزدهم اسفند، به نقل از سخنگوی هیات رئیسه مجلس خبر داد که «در پی اعلام موافقت اکثریت نمایندگان با اصل ۸۵ شدن بودجه سال آینده (بررسی و تصویب در کمیسیون تلفیق به جای صحن علنی) و با توجه به اینکه ستاد مقابله با کرونا برگزاری جلسات علنی مجلس را به صلاح نمی‌داند آقای لاریجانی رییس مجلس در این باره از رهبری حکم حکومتی دریافت کردند.»
۷. در هر دو مورد، متن نامه رهبری و کم و کیف محتوای آن منتشر نشده تا امکان ارزیابی حقوقی فرایند طی شده و انطباق آن با قانون اساسی، به آزمون گذارده شود. با این وصف، پنج نکته جالب توجه در اخبار فوق وجود دارد که ذکرشان خالی از فایده نیست.
اول) در ماجرای لایحه بودجه، به نقش ستاد مقابله با کرونا در «مصلحت ندانستن» برگزاری جلسات علنی مجلس اشاره شده که با توجه به عبارت اخیر اصل ۶۳ قانون اساسی و جایگاه قانونی ستاد مقابله با کرونا، جالب توجه است.
دوم) فارغ از اینکه آیا لایحه بودجه را می‌توان بر اساس اصل ۸۵ تصویب کرد یا خیر، نمایندگان مجلس، در کدام جلسه و با کدام نصاب، با تصویب لایحه بودجه بر اساس اصل ۸۵ موافقت کرده‌اند؟
سوم) این نکته که چنین محدودیت‌هایی اصولا شامل پارلمان، یا نهاد اصلی قانونگذاری کشور، می‌شود و مثلاً از عدم تشکیل جلسات شورای نگهبان و دیگر نهادهای مشابه خبری نیست، نیز قابل تامل است.
چهارم) آیا نظام قانونگذاری کشور، در شرایط حاد و ویژه، سابقه تصویب سریع بودجه دو یا سه دوازدهم نداشته است؟
پنجم) مشخص نشده که رئیس جمهور، که «مسئولیت اجرای قانون اساسی» (اصل ۱۱۳) را بر عهده دارد، به چه دلیل، فرایند معرفی وزیر پیشنهادی خویش را تا به این حد به تاخیر انداخته تا مجبور شود، به زیان صلاحیت‌های پارلمان کشور و به رغم قانون اساسی، محدوده استثنایی دوره سرپرستی وزارتخانه را، به‌نحوی استثنایی‌تر، به بیش از سه ماه توسعه دهد؟
۸. آنچه گفته شد، و بسیاری از ناگفته‌های دیگر در باب اختیارات قانونگذاری و نظارتی و بودجه‌ای مجلس شورای اسلامی، این پرسش را طرح می‌کند که در یک محاسبه هزینه-فایده، و در زمانه غلبه خوانش مبتنی بر تمرکز قدرت، آیا برگزاری انتخابات و تشکیل پارلمان دارای توجیه هست یا خیر؟ (پایان)