امیرحسین علینقی
این یادداشت بخشی از گزارشی است که با عنوان «اعتبار حقوقی متن مصوب مجازات اسلامی ۱۳۹۱» پیشتر نگاشته شده و به عنوان بخشی از یک مجموعه مقاله یا عنوان «مقالاتی در حقوق اساسی و اداری ایران»، بزودی، در فضای مجازی، منتشر می‌شود.
***
...به نظر می‌رسد، همچنانکه لزوم امنیت آرای قضایی اقتضا می‌کند که از مرحله‌ای به بعد، آراء قضات دستخوس تغییر و تبدیل نگردند، امنیت قانون‌گذاری نیز ایجاب می‌کند که از مرحله‌ای آن‌سوتر امکان تغییر در متن مصوبات منتفی باشد.
همیشه و در همه حال، این امکان وجود دارد که پیشنهاد و طرح جدیدتر و مفیدتری به ذهن خطور کرده و لازم بیاید که، از فرصت استفاده برده و مصوبه‌ای که هنوز تبدیل به قانون نشده را تغییر داد. این نکته که انسان بتواند از کوچک‌ترین فرصت‌های موجود برای بهینه سازی تصمیم‌های خود استفاده کند، البته، مفید و ارزشمند است. اما این ارزشمندی یک روی سکه است. این سکه روی دیگری هم دارد.
هر فرایند تشریفاتی نیازمند سطحی از امنیت است. اگر به اعتبار وجود پیشنهادهای مطلوب‌تر و معقول‌تر، هر لحظه این احتمال وجود داشته باشد که متن‌های مصوب، به قصد نائل شدن به متن‌های بهتر، تغییر یابند، آنگاه در هنگام گفتگو و بحث و جدل در تصویب اولیه متن‌ها، همیشه این خوف و نااطمینانی وجود خواهد داشت که شاید تصمیم‌هایی که در حال حاضر خواهیم گرفت دچار تغییر گردد.
به همین دلیل راه چاره، پیدا کردن گزینه میانه‌ای است که بتوان این اهداف ارزشمند دوگانه، یعنی لزوم رفع نقص از مصوبات و بهتر کردن آنها از یک سو و ضرورت حفظ ثبات مصوبات و شناور نبودن آنها از سوی دیگر را، تا حد امکان در کنار یکدیگر جمع کرد.
در نظام‌های قانون‌گذاری اصولاً امکان ارائه پیشنهادهای جدید را محدود به زمان محدودی نمی‌کنند و در مقابل نیز این درب را برای همه و همیشه، مفتوح نگه نمی‌دارند. آنچه در عمل انتخاب می‌شود، باز بودن راه ارائه پیشنهادهای جدید است، مگر آنکه در زمینه خاصی مجلس قانون‌گذاری به تصمیم نهایی و خاصی رسیده باشد. با اتخاذ تصمیم در یک زمینه خاص، راه برای دریافت پیشنهادهای جدید در آن مورد بخصوص بسته، اما، کماکان راه برای بحث و گفتگو در خصوص باقیمانده مواد و تبصره‌ها باقی خواهد بود.
تصویر این الگو در انتهای فرایند قانون‌گذاری کشورمان به این صورت است که پس از اتمام رای‌گیری نسبت به یک ماده قانونی که تصویب نهایی مجلس رسیده، مجلس حق بحث جدید راجع به آن ماده را ندارد، مگر آنکه آیین نامه داخلی مجلس یا قانون اساسی، این امکان را به رسمیت شناخته باشد. اگر چه، هنوز راه برای ارائه پیشنهادهای جدید نسبت به مواد به تصویب نرسیده باز می‌باشد. با تصویب کلیه مواد یک قانون، مجلس دیگر حقی برای دریافت و گفتگو راجع به پیشنهادهای جدید نخواهد داشت، مگر اینکه ایرادی نسبت به مصوبه مجلس از جانب شورای نگهبان اعلام گردد. در این مورد، مجلس مجاز به اعمال تغییراتی در مصوبه پیشین خود خواهد بود، اما گستره این تغییرات محدود به مواد و مواردی است که از سوی شورای نگهبان نسبت به آنها ایراد شده است.
حسب قانون اساسی و آیین‌نامه داخلی مجلس، طرح‌ها و لوایح تا زمان تایید نهایی شورای نگهبان در دستور کار مجلس باقی می‌مانند اما تنها در صورت اعلام ایرادی از جانب شورای نگهبان است که مجلس حق بازنگری و اعمال تغییرات در مصوبه را خواهد داشت و در این زمینه نیز صلاحیت مجلس محدود به بازنگری در موادی است که مورد ایراد شورای نگهبان واقع شده‌اند. به بیان دیگر، در این موارد، مجلس شورای اسلامی حقی برای اعمال تغییر نسبت به دیگر مواد مصوبه ندارد. پس می‌توان نتیجه‌گیری کرد که با تصویب هر ماده از مواد یک طرح یا لایحه، حق مجلس در خصوص قانون‌گذاری نسبت به آن ماده مورد استفاده قرار گرفته و دیگر مجلس شورای اسلامی نسبت به آن ماده فارغ خواهد بود و صلاحیتی برای انجام اصلاحات نسبت به آن ماده را ندارد، مگر آنکه اصلاحات مورد نظر از طریق طرح یا لایحه جدید، مجددا، وارد فرایند قانون گذاری کشور گردد که در این‌صورت نیازمند اعلام وصول طرح یا لایحه، ارجاع آن به کمیسیون، شور راجع به کلیات و جرئیات و... هستیم. در توضیح علت این امر می‌توان گمانه زد که با گذر از هر مرحله، مجلس از حق خود برای قانون گذاری نسبت به آن مرحله استفاده کرده است و دیگر امکان بازگشت به آن مرحله را ندارد.
خانه واپیسن در فرایند قانون‌گذاری کشور، یعنی آنجا که تمامی طرح و لایحه پیشنهادی متعلق انشا و اراده نهایی مجلس و شورای نگهبان قرار می‌گیرد، اعلام عدم مغایرت مصوبه از سوی شورای نگهبان (اصل ۹۴) یا عدم اعلام نظر شورای نگهبان نسبت به مصوبه مجلس شورای اسلامی، حسب مواعد اعلام شده در اصل ۹۵ است. بر اساس قانون اساسی، تصویب مصوبه به وسیله مجلس شورای اسلامی نمایانگر وجود اراده و انشای مجلس در زمینه قانون گذاری، و اقدام شورای نگهبان حسب اصل ۹۴ و ۹۵ در خصوص اعلام عدم مغایرت مصوبه با شرع و قانون اساسی به معنای تشخیص شورای نگهبان در باب مصوبه بوده و با جمع آمدن این دو فرایند، رسیدگی به مصوبه در مجلس و شورای نگهبان مختومه شده و برای این دو نهاد حالت فراغ ایجاد می‌گردد. لذا، پس از این مرحله، مجلس نمی‌تواند به قصد انجام اصلاحات و تغییرات جدید، به مصوبه‌اش رجوع کند. در این موارد، هرگونه اقدام برای تغییر و اصلاح و یا نسخ این مصوبه می‌بایست از مجرای درب ورودی مجلس و از طریق ارائه طرح یا لایحه جدید، اقدام کرد. این فرایند را، با تشبیه به اصل فراغ قاضی در فرایند دادرسی، می‌توان «اصل فراغ قانون‌گذار» نامید. بر اساس این قاعده پس از خروج کامل مصوبه از مجلس، راهی برای بازگشت آن به مجلس برای اعمال اصلاحات جدید وجود ندارد؛ همچنانکه در صورت خروج محدود مصوبه از مجلس شورای اسلامی (به قصد دریافت نظر شورای نگهبان)، هر گونه تغییری در آن، اولاً منوط به ایراد شورای نگهبان و ثانیاً محدود به موارد ایرادی این شوراست.
در جمع‌بندی نهایی از تبیین موضوع قاعده فراغ قانون‌گذار، می‌توان گفت که قانون‌گذار در پی گذر از هر مرحله از مراحل قانون‌گذاری، مگر در موارد منصوص، قادر و ذی‌حق به بازگشت به مرحله گذشته نیست؛ به گونه‌ای که پس از بحث از کلیات و ورود به شور دوم، نمی‌تواند نسبت به کلیات طرح یا لایحه مجدداً وارد گفتگو شود. با گذر از شور دوم، و به رغم اینکه طرح یا لایحه، به علت نیاز به اعلام نظر شورای نگهان، در دستور کار مجلس باقی می‌ماند، مجلس در جهت اعمال اصلاحات جدید نسبت به مصوبه، فاقد صلاحیت است. همین حکم در خصوص شورای نگهبان جاری است و این شورا نیز، جز در موارد منصوص، پس از گذر از هر مرحله از اعلام نظر، نمی‌تواند نسبت به مواردی که نسبت به آنها ایرادی اعلام نکرده، اعلام ایراد نماید. در نهایت نیز با اعلام نظر نهایی شورای نگهبان و یا گذشتن از مهلت‌های مندرج در اصل ۹۵، تمامی مصوبه از دسترس مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان خارج و وارد مرحله بعد می‌شود و به همین دلیل امکان حرکت آن به مراحل گذشته و بازگشت به مجلس، برای اعمال هر نوع اقدام اصلاحی، منتفی است.