حکومت در صدر و فقر اندیشه حقوق عمومی ایران
پاسخ به پرسش بالا نیز منفی است. به رغم این واقعیت که حقوق عمومی، و خصوصاً حقوق اساسی، در بسیاری از منابع پژوهشی ایرانی، با مفهوم دولت آغاز می‌شود، اما در ادامه این مفهوم با تقلیل به مفهوم حکومت، دگردیسی دیگری را آشکار می‌کند.
اگر چه می‌دانیم که، در اکثر روایت‌ها، دولت ملی را متشکل از چهار عنصر می‌دانند که یکی از آن عناصر حکومت نام دارد. اما دلایلی چند باعث شده است تا حکومت، به مثابه بخشی از دولت ملی، تقریباً تا سرحد غلبه بر تمامی فضای ادراکی از مفهوم دولت ملی پیش‌روی کند.
شاید یکی از دلایل این امر، تعدد معنایی کلمه «دولت» در زبان فارسی و حقوق عمومی باشد[1] که جدای از استعمال در معنای کشور یا دولت ملی، در معنای حکومت نیز بکار می‌رود. این زمینه ابهام‌زا، این امکان را فراهم آورده است تا با آغاز از مفهوم کشور و دولت ملی در تحلیل‌های حقوق اساسی و حقوق عمومی، در عمل کاربران و استعمال‌کنندگان کلمه دولت، از آن، معنای حکومت را مراد کرده و صلاحیت‌های دولت ملی یا کشور یا حاکمیت را به حساب حکومت واریز کنند. تداوم این روش نیز، به مثابه یک رویه، تبدیل به هنجار شده و در نهایت، درک حقوق عمومی ایران از کلمه دولت در معنای کشور یا دولت ملی را، به حکومت یا حاکمان تقلیل یافته و مفهوم محوری در حقوق عمومی و اساسی کشور را به جای حاکمیت، و در ادامه دولت ملی، تبدیل به حکومت کرده است.
برای سنجش آنچه گفته شد، سختی چندانی وجود ندارد. نگاهی به تالیفات موجود در حقوق عمومی کشور، و خصوصاً حقوق اساسی، مشخص می‌کند که محوری‌ترین مفهوم در این تالیفات کدام مفهوم است. حتی شرایط به جایی رسیده است که بررسی حقوق و آزادی‌های افراد، که در کنار دولت ملی، واحد تحلیل محوری در حقوق اساسی هستند، به حاشیه رانده شده و در آخرین تغییرات نیز، این درس، آخرین درسی است که تحت عنوان حقوق اساسی، به دانشجویان تعلیم می‌شود. این در حالی است که واحدهای تحلیل در حقوق خصوصی، شامل اشخاص حقیقی و حقوقی، در اولین درس از مجموعه حقوق مدنی، آموزش داده می‌شوند.
به بیان دیگر، در حقوق عمومی ایران که «شخص» به عنوان طرف حق و تکلیف، می‌بایست در سطح خرد شامل «افراد و گروههای اجتماعی ناشی از افراد» و در سطح کلان «دولت ملی» باشد، نه تنها فرد و گروههای ناشی از افراد، به حاشیه رانده شده‌اند، بلکه دولت ملی نیز با تقلیل به حکومت، موقعیت محوری خویش را از دست داده است. در عمل، مفهوم حاکمیت نیز، جز در نگاهی گذرا، که تاثیری در تحلیل‌های آتی صاحبنظران ندارد، در مواضعی محدود طرح شده و سپس از آن گذر می‌شود.
برای فهم بهتر این موضوع، طرح مثالی در این زمینه مفید است. در بسیاری از منابع تالیفی در حوزه حقوق اساسی ایران، در کمیتی قابل توجه به موضوع قوای سه‌گانه و حقوق و تکالیف هر یک از نهادها و مقامهای فعال در این قوا پرداخته می‌شود؛ اما در ادامه، مولفین این آثار، به نهادهایی می‌رسند که نمی‌توانند آنها را در طبقه‌بندی معمول خود از نهادهای حاکم قرار دهند و به همین دلیل، در انتهای بسیاری از کتب حقوق اساسی، در فصلی تحت عنوان «نهادهای خاص» از نهادهایی مانند شوراهای شهر و روستا یاد می‌شود. این شیوه تقسیم‌بندی مباحث، نشان می‌دهد که ذهن تالیف‌کنندگان این آثار با مفهوم «قدرت عمومی غیرحکومتی» آموخته نیست[2] و نمی‌تواند این نکته را که چرا در قانون اساسی، برخی از حقوق و صلاحیت‌های موجود در عرصه عمومی به نهادهای غیرحکومتی، مانند شوراها، تفویض شده، هضم نماید. این در حالی است که اگر مفهوم «حاکمیت» از جایگاه مناسبی در زمینه نظری تالیفات یاد شده برخوردار بود و نویسندگان حقوق اساسی ایران آنگونه که قانون اساسی ایران از مبدا حق حاکمیت انسان آغاز کرده، حرکت می‌کردند، آنگاه نمی‌توانستند تنها حکومت و نهادها یا مقامهای حکومتی را نهادها و مقامهای اصلی در عرصه عمومی کشور فرض کنند و در طبقه‌بندی آنچه در ساختار حکومت و قوای حکومتی قرار نمی‌گیرد، دچار تکلف گردند؛ به‌گونه‌ای که در انتها مجبور شوند از اصطلاح استثنایی «نهادهای خاص» یا توصیف‌های مشابه، در تبیین جایگاه شوراهای شهر و روستا در حقوق اساسی ایران بهره گیرند.
به این ترتیب، اگر از مبداء حاکمیت و حق ناشی از آن که در اختیار انسان قرار دارد آغاز کنیم، تصویر دقیق ساختار نهادی حقوق اساسی ایران، از حکومت آغاز نمی‌شود. در این تصویر دقیق، مردمی که دارای حق حاکمیت‌اند، از طریق قانون اساسی، بخشی از حقوق خود در عرصه عمومی را از مجرای حکومت و بخشی دیگر را از مجاری غیرحکومتی اعمال می‌کنند. در آن صورت شوراها و برخی نهادهای دیگر و همچنین ساختار وسیع امر به‌معروف و نهی از منکر، در معنای دقیق کلمه، بخشی از عرصه عمومی خواهند بود که جامعه، آن را مستقل از حکومت، برای خود باقی گذاشته است[3]. نیاز به باز توضیح ندارد که بدون پیش‌فرض گرفتن مفهوم حاکمیت به مثابه قاعده شناسایی در حقوق عمومی، امکان رسیدن به این نتیجه میسر نیست.
آنچه تحت عنوان حکومت در پارادایم حقوق عمومی کشور، مورد اشاره قرار گرفت و تاثیرش در تالیفات حقوق اساسی و فربه شدن سرفصل حکومت در این تالیف‌ها قابل مشاهده است، یک تاثیر براندازنه مهم نیز داشته است. با غروب مفهوم حاکمیت و سپس دولت ملی در حقوق عمومی ایران و سپس جانشینی حکومت به جای دولت ملی، در عمل، این حکومت است که در تمامی عرصه عمومی مجال عرض اندام می‌یابد. در این پس‌زمینه، البته می‌بایست بازتعریف مفهوم حجر و محجوریت عامه مردم در به‌دست گرفتن سرنوشت خویش را انتظار داشت. تداوم حضور فراگیر و غالب حکومت در عرصه عمومی نیازمند توجیهی نظری است و چه توجیهی قوی‌تر از به چالش کشیدن آشکار یا پنهان اهلیت انسان‌ها در عرصه عمومی؛ یعنی چیزی شبیه به همان توجیهاتی که در ابتدای حقوق خصوصی در تبیین عدم اهلیت صغیران و سفیهان و مجانین گفته می‌شود. شاخص دیگری را که می‌توان در این زمینه عرضه کرد این پرسش است که در تحلیل‌ها و گفتمان جاری حقوق عمومی ایران، اصل ۵۶ و دعوای اهلیت انسان مقام و موقعیت ممتازتری دارد یا اصل ۵۷ و برخی قیود مندرج در آن؟
همچنین اگر مفهوم حاکمیت به عنوان مفروض پایه در عرصه حقوق عمومی، به مانند حقوق خصوصی، در جایگاه مناسب خود قرار داشت، این امکان وجود نداشت که قوا و نهادهای حکومتی، هر وقت که صلاح دیدند و با هر استدلالی، خود را محق بدانند تا با هر عنوان، مانند آیین‌نامه، بخش‌نامه، دستور‌العمل، برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری، تدوین استراتژی، حکم و هر عنوان دیگر، الزاماتی را برای صاحبان حق حاکمیت ایجاد کنند و حتی در فرض ابطال این موصوبات نیز، از مسئولیت سیاسی، حقوقی، کیفری و یا حرفه‌ای مصون باشند. این مصونیت‌ها، نشان از جایگزینی جایگاه صاحبان حق حاکمیت دارد که به صورت نانوشته‌ای، با غروب مفهوم حاکمیت در نظریه حقوق عمومی و تقلیل دولت ملی به دولت و سپس «حکومت»، دامن‌گیر عرصه عمومی ایران شده است، زیرا که برخلاف وکیل، صاحب حق را به علت اجرای حقش مسئول نمی‌شناسند و اگر حکومت و مقامهای حکومتی عملاً در موقعیت مصونیت قرار دارند، احتمالاً به این دلیل است که خود را ذی‌حق می‌شمارند.
اما این همه ماجرا نیست. آثار ناشی از تضعیف جایگاه مفهوم حاکمیت در حقوق عمومی کشور، محدود به عرصه عمومی نیست. به نظر می‌رسد که با غروب نظریه حاکمیت در عرصه عمومی و قدرت گرفتن مفهوم حکومت، به مرور در حال تضعیف پایه‌های محکم حقوق خصوصی کشور نیز هستیم. از شرایط موجود فهمیده می‌شود که «حکومت» پس از در اختیار گرفتن بخش‌های اصلی عرصه عمومی، از جمله بخش‌هایی که ماهیت غیرحکومتی دارند، در حال گسترش قلمرو خود به عرصه‌های خصوصی و بازسازی مفاهیم موجود در حقوق خصوصی نیز می‌باشد[4].
به نظر می‌رسد که برای بازگشت به زمینه اصلی حقوق عمومی، نجات مفاهیم بنیادین این عرصه و همچنین حفاظت از مبانی نظری حقوق خصوصی کشور، چاره‌ای جز بازگشت به مفهوم حاکمیت و صاحبان آن در نظریه حقوق عمومی‌مان نداریم. در این زمینه، احتمالاً نمی‌توان از اصحاب قدرت انتظار زیادی داشت. اما، از معلمان حقوق و دیگر صاحبنظران فعال در این عرصه، انتظار نمی‌رود تا از طریق نادیده گرفتن یا رها کردن عاملیت انسان و همچنین تبعیض در اهلیت انسان در عرصه عمومی و خصوصی[5]، نه تنها شکافی را میان دو شاخه اصلی حقوق ایجاد کنند[6]، بلکه با تن دادن عینی به گفتمان محجوریت انسان، توجیه‌گر حکومت باشند.
آن هنگام که رد پای مفهوم «حاکمیت» و اهلیت و عاملیت انسان و صلاحیت او در تعیین سرنوشتش، حتی بدون ذکر صریح این واژگان، در سطر سطر و میان سطور تحلیل‌ها و مطالعات حقوق عمومی ایران دیده شد، می‌توان بر آن بود که این واژه از زیر سایه سنگین «دولت»، و آن هم از چنگال مفهوم «حکومت»، رهایی یافته است. بدون این رهایی نمی‌توان از کرامتی دم زد که خداوندگار عالم به بنی‌آدم ارزانی کرده است. به امید آن روز. (پایان)
[1]- نگاه کنید به مقاله «کاربرد مبهم کلمه دولت در زبان فارسی و حقوق اساسی» در همین مجموعه
[2]- همین عدم آموختگی را می‌توان در تحولاتی که در طول بیش از شش دهه از زمان تصویب قانون شهرداری گذشته است، مشاهده کرد. با گذر ایام، حجم عمده‌ای از اختیارات شهرداری‌ها، به‌عنوان یک نهاد حاکمیتی غیردولتی، کاسته شده و همزمان این صلاحیت‌ها میان وزارتخانه‌های موجود یا تازه تاسیس توزیع شده است. الگوی نظارت حاکم بر شوراها و نهادهای صنفی، مانند کانون‌های وکلا، را نیز به عنوان نمونه دیگری از همین طرز تلقی شاهد آورد که، هر روز، از دایره اختیارات و صلاحیت‌های نهادهای عمومی غیردولتی کاسته و باقیمانده اختیارات این مراجع، تحت نظارت شدید (قیمومت) حکومت قرار داده است. کافی است، با توجه به ریشه‌های این عبارت در حقوق خصوصی، نیم نگاهی به مدلول، عبارت «قیمومت در حقوق عمومی و اداری» انداخته شود تا معلوم شود که تا چه حد به نهادهای غیردولتی فعال در عرصه عمومی، به مثابه محجوران نگاه می‌شود.
[3]- در مقاله‌ای با عنوان «نهادهای اعمال حق حاکمیت مردم در حقوق اساسی ایران» که در جلد دوم این مجموعه منتشر خواهد شد، به این موضوع خواهم پرداخت.
[4]- از آنجا که وظیفه این مختصر اثبات این موضوع نیست که حکومت در کدامین عرصه‌های خصوصی نیز ورود کرده است، تنها در حد یک مفروض، به آن پرداخته شد. تحلیل دقیق‌تر این مساله مجال دیگری را طلب می‌کند.
[5]- از جمله این تبعیض‌ها، شاید بتوان به تفاوت سن اهلیت در حقوق خصوصی و عمومی اشاره کرد. شکاف عمیق‌تر را می‌توان در تفاوت جدی‌تری مشاهده کرد که نیمی از جمعیت را هدف گرفته است. در حالی که سن بلوغ دختران در حقوق خصوصی، حتی از پسران نیز کمتر است؛ در عرصه حقوق عمومی، نگاهی به مقام و موقعیت زنان، مشخص می‌کند که تا چه حد، صلاحیت‌های اجتماعی-حقوقی زنان با سن تعریف شده در حقوق خصوصی برای آنان و صلاحیت‌های اجتماعی-حقوقی مردان برابری می‌کند.
[6]- به این معنا که در عرصه خصوصی قائل به صلاحیت و اهلیت انسان باشیم، اما در عرصه عمومی قائل به این صلاحیت نبوده و یا اینکه، به رغم اذعان به حاکمیت انسان، اعتقادمان به اهلیت انسان در عرصه عمومی، بازتابی روش‌شناختی در دیدگاه حقوق عمومی‌مان نداشته باشد.