یکی از نهادهایی که در نتیجه اصلاحات سال ۱۳۶۸ به قانون اساسی ایران وارد شد، شورای عالی امنیت ملی است که بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی تاسیس گریده است. از آنجا که موضوع امنیت ملی و دفاع از تمامیت کشور در مقابل بیگانگان، از دغدغه‌های مهم و ارزشمند هر کشوری است، در قوانین اساسی کشورهای گوناگون، به شیوه‌ها و روش‌های گوناگون، برای آن چاره اندیشی شده است. قانون اساسی کشورمان، به مانند برخی کشورهای دیگر، چاره را در آن دیده است که از مجرای تاسیس نهادی به نام شورای عالی امنیت بخشی از این دغدغه را مدیریت کند. از همین رو، مساله شورای عالی امنیت ملی کشورمان، خواه‌ناخواه، با ارزشی به نام حفظ امنیت ملی کشور پیوند خورده است.
از جمله نکاتی که در ادوار اخیر توجه بسیاری از صاحب‌نظران را به خود جلب کرده، موضوع برخی مصوبات شورای عالی امنیت ملی که مستقیماً با حقوق و آزادی‌های عمومی در ارتباط است. جدای از حساسیت‌های سیاسی و اجتماعی که در این زمینه وجود دارد، طرح این مساله از زاویه حقوقی و حقوق اساسی کشورمان می‌تواند در جهت رفع برخی ابهام‌ها راهگشا باشد. از این رو، در این یاداشت بر این نکته تمرکز خواهیم کرد که آیا شورای عالی امنیت ملی می‌تواند (یا به تعبیر حقوقی: حق دارد) تا در زمینه تحدید حقوق و آزادی‌های فردی و عمومی مردم اتخاذ تصمیم کند. برای این منظور یکی از مهم‌ترین اظهارنظرهای موجود در این زمینه را مبنا قرار داده و آنگاه با اتکا به اصول قانون اساسی مشخص خواهیم ساخت که آیا قانون اساسی کشورمان چنین حقی را برای این شورا به رسمیت شناخته است یا خیر؟
در هفته گذشته رئیس قوه قضاییه در جلسه مدیران این قوه نکاتی را طرح کرده‌اند که بخشی از آن، البته، خارج از چارچوب حقوقی این بحث است. به همین دلیل تنها نگاهی به بخش‌های حقوقی این اظهارات خواهیم داشت.
ایشان در اظهارات خود (که به نقل از تارنمای خبر آنلاین در دهم دی ماه ۹۳ روایت می‌شود) «با غلط دانستن این موضوع که «حصر سران فتنه غیرقانونی است» گفت: حصر سران فتنه مصوبه شورای عالی امنیت ملی بوده است و بر اساس مصالح نظام تصویب شده و کسانی که می‌گویند حصر غیرقانونی و خلاف قانون اساسی است، تنها نیمی از قانون اساسی را قبول دارند در حالی که باید همه قانون اساسی را دید و دانست که بر حسب اصل 176 قانون اساسی شورای امنیت ملی وظایفی دارد و ساز و کار مصوبات آن و اعتبار و حجیت آن نیز کاملا مشخص و روشن است.» به زعم ایشان: «شورای عالی امنیت ملی بر حسب وظایف خود و بر اساس مصالح نظام مصوبه داشته که کاملا درست و قانونی است.»
از زاویه نگاه ایشان: «درباره مسائل مختلف از جمله شرایط و دلائل حصر و یا موضوع ولایت فقیه و مسایل دیگر باید استناد به قانون اساسی استنادی همه جانبه و مبتنی بر تمامی اصول قانون اساسی باشد.» به همین دلیل: «اصول قانون اساسی درباره حفظ حقوق شهروندان و عدم تعرض به جان و مال و حقوق و مسکن و شغل آنان کاملا واضح و مشخص است ولی در عین حال در اصل بیست و دوم قانون اساسی استثناء آن را نیز آورده است: «مگر در مواردی که قانون تجویز کند». امنیت و مصالح ملی و نظام که اساس مصوبه شورای عالی امنیت ملی است، می‌تواند استثناء در قانون را تشکیل دهد.»
اگر چه تاکنون در زمینه این مصوبه شورای عالی امنیت، توضیحی رسمی از سوی دبیرخانه و یا رئیس این شورا ارائه نشده، و معلوم نیست که این مصوبه بر اساس کدام پیشنهاد و در چه تاریخی و مستند به کدام بند از بندهای سه گانه اصل ۱۷۶ به تصویب رسیده و مدلول این مصوبه چه بوده و برای اجرا به کدام نهاد اجرایی واگذار شده و شیوه اجرا نیز چگونه بوده است؛ با این حال نفس اعلام رئیس قوه قضاییه می‌تواند به عنوان مبنایی برای تجزیه و تحلیل موضوع مورد توجه قرار گیرد.
یکی از مهم‌ترین نکات در اظهارنظر رئیس قوه قضاییه، اشاره ایشان به «کلیت» قانون اساسی است. این نکته با ارزش و مهم که در کلام اهل فن و زبان‌شناسان متن به معنای «متن» بودن (textuality) قانون اساسی است دارای یک نتیجه تفسیری ارزشمند است که در کلام ایشان هم آمده است. بر اساس نگاه کل‌نگر یا متن محور به قانون اساسی نمی‌توان تنها به بخشی از قانون اساسی، بدون توجه به دیگر اصول آن اظهارنظر کرد. اشاره ایشان به این نکته که: «درباره مسائل مختلف از جمله شرایط و دلائل حصر و یا موضوع ولایت فقیه و مسایل دیگر باید استناد به قانون اساسی استنادی همه جانبه و مبتنی بر تمامی اصول قانون اساسی باشد.» ناظر به همین امر است. بر اساس این نگاه روش‌شناختی، تحلیل بخش، فصل، عبارت و حتی کلمه‌ای از یک متن (مانند قانون اساسی) نمی‌بایست بدون توجه به دیگر بخشها، فصول، عبارات و کلمات، و همچنین کلیت آن متن باشد. به عنوان مثال در تفسیر یک آیه از کلام الهی نمی‌توان کلیت قرآن را نادیده گرفت و تفسیری از قرآن ارائه داد که با دیگر بخشها و کلیت آن ناسازگار باشد.
با عنایت به این نکته محوری و ارزشمند در کلام رئیس قوه قضاییه، اکنون می‌توان به تجزیه و تحلیل اظهارات ایشان در زمینه مصوبه شورای عالی امنیت ملی نشست. تحلیل این مصوبه را در دو سطح مختلف می‌توان ارائه کرد: اولاً آیا از نص ۱۷۶ قانون اساسی و صلاحیت‌های سه گانه شورای عالی امنیت در این اصل می‌توان نتیجه مورد نظر ایشان را تحصیل کرد؟ و ثانیاً در فرض مثبت بودن پاسخ پرسش پیشین، این اقدام شورای عالی امنیت ملی در تحلیلی «همه جانبه و مبتنی بر تمامی اصول قانون اساسی» با این قانون (شامل دیگر اصول این قانون و کلیت قانون اساسی) سازگار است؟ بررسی این دو پرسش را در دو عنوان مجزا پی می‌گیریم.
اصل ۱۷۶ قانون اساسی و صلاحیت‌های شورای عالی امنیت
با نگاهی به اصل ۱۷۶ قانون اساسی مشخص می‌شود که این اصل در مقام بیان صلاحیت‌های شورای عالی امنیت ملی چنین گفته است:
۱- تعیین سیاست‌های دفاعی-امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری
۲- هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی-امنیتی
۳- بهره‌گیری از امکانات مادی و معوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی.
اول) نگاهی به اولین صلاحیت شورای عالی امنیت ملی مشخص می کند که این صلاحیت از جنس «سیاست‌گذاری» و آن چیزی است که در ادبیات بیگانه به آن «Policy making» گفته می‌شود. از آنجا که تمایز واضح و روشنی میان مفهوم سیاست‌گذاری و «تصمیم‌گیری»، که در ادبیات بیگانه به آن «Decision making» گفته می‌شود، وجود دارد که حداقل آن غیاب ضمانت اجرای حقوقی در عرصه «سیاست‌گذاری» است به روشنی می‌توان تمایز این صلاحیت شورای عالی امنیت از تصمیم احتمالی متخذه را مشاهده کرد. بر این مبنا، آنچه در حوزه اختیار این شورا قرار دارد، نه تصمیم‌گیری بلکه سیاست گذاری است.
ب) بر اساس دومین صلاحیت، شورای عالی امنیت نقشی هماهنگ کننده دارد. آگاهان واقفند که موضوع هماهنگی آنجا طرح می‌شود که صلاحیت‌های متنوعی میان تعدادی از نهادها توزیع شده باشد به گونه‌ای که در عمل، نیاز به آن باشد تا این نهادهای متنوع القدره در مرجع یا مجمعی دور هم شده و در موضوعات واحد، اقدام به هماهنگی نمایند. به همین دلیل هم هست که در آخرین بند از بیانی که اصل ۱۷۶ در مقام احصای اعضای شورا دارد، اعلام کرده است که حسب مورد وزیر مربوط و عالی‌ترین مقام‌های ارتش و سپاه نیز در جلسات شورا حاضر خواهند بود. علت این امر نیز مشخص است. زیرا اگر چه، مثلاً، وزیر ارشاد عضو شورای عالی امنیت نیست، اما جهت هماهنگ نمودن فعالیت‌های وزارتخانه متبوعش با دیگر وزارتخانه‌ها و نهادهای دخیل، عضو مدعو این شورا خواهد بود. از این زاویه، «هماهنگ کردن» یا «ایجاد هماهنگی» با تصمیم گیری تفاوت دارد. «تصمیم»های صاحبان تصمیم، لازم الاجرا هستند در حالی که هماهنگی‌ها اصولاً لازم الاجرا نیستند و در نهایت نیز هر مقام سیاسی به استناد شرح وظایف قانونی و صلاحیت‌های مصوب خویش، صاحب اختیار برای تصمیم‌گیری است. مقایسه این وضعیت با صریح اصل ۶۰ قانون اساسی که اعمال قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما برعهده رهبری است بر دوش رئیس جمهور و وزراء قرار داده است و همچنین اصل ۶۱ قانون اساسی که اعمال قوه قضاییه را بر عهده دادگاههای دادگستری (و نه حتی رئیس آن قوه) قرار داده، نشان می‌دهد که در نهایت این وزارء، رئیس جمهور و رهبری هستند که در امور اجرایی صاحب اختیارند و در امور قضایی (به دقیق‌ترین معنای آن) این دادگاههای دادگستری هستند که صاحب حق و تکلیفند. در نتیجه، هماهنگی‌های فرضی صورت گرفته، نافی اختیارات هیچیک از نهادهای موجود در قوه مجریه و قضاییه نیست. با این اوصاف، جلسات هماهنگی، به رغم اینکه در عمل فواید فراوانی را به ارمغان می‌آورند و بسیار مفید نیز هستند، مانع از عمل هر یک از صاحب‌منصبان و نهادها بر اساس تکالیف قانون خود نیستند. اگر چنین باشد، این هماهنگی‌ها، چه شفاهی باشند (که در بسیاری موارد چنین‌اند) و چه کتبی، جایگزین اختیارات منصوص هیچیک از نهادها و مقام‌ها را نخواهد شد. هر مقام و نهاد، در نهایت بر اساس تکالیف مندرج در سند تاسیس خود عمل می‌کند و به همین دلیل نیز در قبال مراجع مافوق خود و مردم، پاسخگو است. از این زاویه، هماهنگی‌ها اصولاً از طریق تصمیم‌هایی که هر نهاد یا مرجع ذیصلاح، در حوزه صلاحیت خویش می‌گیرد، تجلی خارجی پیدا می‌کند. پس نفس هماهنگی، فاقد هرگونه ضمانت اجرای حقوقی برای نهادها و مقامات سیاسی، گرچه ممکن است رگه‌هایی از مسئولیت سیاسی را به ایشان تحمیل کند.
ج) گفتگو درمورد سومین صلاحیت شورای عالی امنیت ملی راحت‌تر است. این صلاحیت، اختیاری ناظر به آینده است و علی‌الاصول ربطی به موضوع بحث ندارد. بهره‌گیری از امکانات کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی اصولاً به معنای نوعی مدیریت کلان است که مقابله با تهدیدها را با حداقل هزینه برای کشور ممکن سازد. به بیان دیگر، این صلاحیت از سنخ صلاحیت‌هایی است که در حوزه مدیریت به آن صلاحیت‌های «ستادی» می‌گویند حال آنکه موضوع تصمیم فرضی شورای عالی امنیت ملی از سنخ این امور نیست بلکه از نوع امور و اقدامات اجرایی، عملی و «صفی» است. لذا از این صلاحیت شورای عالی امنیت ملی امکان اظهارنظر و تصمیم‌گیری در خصوص حقوق و آزادی‌های عمومی استنباط نمی‌شود.
بر اساس آنچه گذشت هیچیک از صلاحیت‌های سه‌گانه شورای عالی امنیت ملی ربطی با موضوع مداخله این شورا در حقوق و آزادی‌های عمومی و تحدید حقوق مردم ندارد.
حدود صلاحیت‌های شورای عالی امنیت و دیگر اصول قانون اساسی
اینکه اصل ۱۷۶ قانون اساسی در خصوص صلاحیت‌های شورای عالی امنیت چه می‌گوید تنها بخشی از تحلیل قانون اساسی است. بخش دیگر تحلیل را می‌توان متوجه این نکته کرد که در فرض قائل شدن صلاحیت‌هایی برای شورای عالی امنیت ملی، از جنس آنها که در کلام رئیس قوه قضاییه آمده، دیگر اصول و کلیت قانون اساسی چه وضعیتی پیدا خواهند کرد؟ آیا کلیت قانون اساسی و دیگر اصول قانون اساسی چنین خوانشی از اصل ۱۷۶ را ممکن می‌دارد؟ آن گونه که در ادامه بحث می‌شود پاسخ به این پرسش منفی است.
اول) قانون اساسی امور اجرایی کشور را در اختیار رهبری، رئیس جمهور و وزراء قرار داده است. همچنان که امور قضایی کشور را در اختیار دادگاههای دادگستری قرار داده است. لذا هرگونه تلقی از اختیارات موضوع اصل ۱۷۶ که نافی احکام قانون اساسی در اصول ۶۰ و ۶۱ باشد قابل پذیرش نیست. این تحلیل از آنجا اهمیت مضاعف پیدا می کند که در چارچوب تحلیلی حقوق اساسی، اصول ۶۰ و ۶۱ به علت اینکه در مقام تجزیه و تحلیل قوای حاکم بیان شده‌اند، بر اصل ۱۷۶ که در مقام توضیح اختیارات یک نهاد از مجموعه نهادهای حاکم است، تقدم رتبی داشته و حکومت دارند و به همین دلیل در صورت نیاز به تفسیر، در مرتبه و موقعیت برتری قرار می‌گیرند.
دوم) تمام اصل ۱۷۶ قانون اساسی در مقام ایجاد نوعی هماهنگی میان نهادهای مرتبط با امنیت ملی کشور است. به بیان دیگر، جوهر این اصل، نه گفتگو از رابطه قوا و نهادهای حاکم با مردم، بلکه گفتگویی از روابط میان نهادهای حاکم است. به همین دلیل مدلول کلی این اصل رابطه حکومت-مردم نیست، بلکه رابطه ارکان حکومت با یکدیگر است. اگر چنین باشد، این اصل کوچکترین دلالتی در زمینه رابطه حکومت و مردم نداشته و به همین دلیل نمی‌توان به خوانشی از این اصل دست زد که ناظر به تبیین و تفسیر رابطه حکومت و مردم باشد.
سوم) فصل سوم قانون اساسی که ناظر به تبیین حقوق ملت است و بخش عمده‌ای از فصل یازدهم قانون اساسی که در مقام توضیح اختیارات و وظایف قوه قضاییه است به تاسیس گزاره‌هایی دست زده که جدای از قانون‌گذار اساسی، تنها قانون‌گذار عادی را واجد اختیار در زمینه وضع احکام کلی در حوزه حقوق و آزادی‌های عمومی می‌داند. همچنان‌که همین قانون، مقام صالح برای اخذ تصمیم موردی در خصوص جرائم ارتکابی توسط مردم را دادگاههای دادگستری می‌داند. لذا وضع احکام کلی (قانون‌گذاری) در صلاحیت مجلس شوای اسلامی بوده و اتخاذ تصمیم در خصوص جرائم نیز در صلاحیت دادگاههای دادگستری است. مفهوم مخالف این نتیجه‌گیری، فارغ بودن دیگر نهادها و مقامات اعمال حاکمیت از دخالت در امر قانون‌گذاری و قضاست.
چهارم) اما یکی از مهم‌ترین و کلیدی‌ترین اصول قانون اساسی که حکم بسیار روشنی در زمینه موضوع بحث ما داشته و در قریب به اتفاق اظهارنظرها از دایره توجه خارج بوده، اصل ۷۹ قانون اساسی است. دقت در منطوق این اصل روشن می‌کند که هرگونه دخالت در امور مردم به بهانه وضعیت و شرایط اضطراری نیازمند تشخیصی است که می‌بایست پیشتر توسط مجلس شورای اسلامی انجام شود. به معنای دیگر، در فرض که برای شورای عالی امنیت ملی و هر نهاد و مقام فرضی دیگر صلاحیتی در زمینه اعمال محدودیت برای حقوق مردم در شرایط اضطراری قائل باشیم، اجرای این اختیارات منوط به این است که وجود شرایط اضطراری توسط مجلس شورای اسلامی به رسمیت شناخته شود. مضاف بر اینکه دایره زمانی اعمال این تشخیص نیز (در هر بار درخواست قوه مجریه و تصمیم مجلس) نمی‌تواند از یک ماه بیشتر باشد. اصل ۷۹ قانون اساسی، که یکی از میراث‌های ارزشمند قانون اساسی کشورمان است، چنین می‌گوید:
برقراری حکومت نظامی ممنوع است. در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتاً محدودیت‌های ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن، به هر حال، نمی‌تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی‌که ضرورت همچنان باقی باشد، دولت موظف است مجدداً از مجلس کسب مجوز کند.
با نگاهی به این اصل قانون اساسی مشخص می‌شود که حتی در فرض به رسمیت شناختن صلاحیتی برای شورای عالی امنیت ملی در زمینه تحدید حقوق و آزادی شهروندان، این صلاحیت تنها در صورتی اجرایی خواهد شد که پس از پیشنهاد دولت، مجلس شورای اسلامی وجود شرایط اضطراری را در کشور یا بخشی از آن حداکثر برای یک ماه به رسمیت بشناسد. از آنجا که همگی آگاهی به این نکته داریم که مجلس شورای اسلامی مصوبه‌ای در این زمینه ندارد، خود به خود صلاحیت فرضی شورای عالی امنیت ملی برای تحدید حقوق مردم منتفی خواهد بود. مجدداً تاکید می‌شود که این استدلال تنها با «فرض» صلاحیت شورای عالی امنیت ملی مطرح شد.
نتیجه‌گیری
۱. صلاحیت‌های سه‌گانه شورای عالی امنیت ملی مندرج در اصل ۱۷۶ قانون اساسی کوچکترین ربطی به تصمیم‌گیری خاص یا وضع قاعده عام از سوی این نهاد در خصوص تحدید حقوق و آزادی‌های عمومی ندارد.
۲. این صلاحیت مربوط به موضوع رابطه میان نهادهای حاکم است و مفهوماً شامل رابطه مردم و حکومت نمی‌شود.
۳. امور اجرایی امنیت ملی و دیگر امور اجرایی کشور در صلاحیت رهبری، رئیس جمهور و وزراء است. لذا به رسمیت شناختن صلاحیتی در این زمینه برای شورای عالی امنیت ملی، ناقض اصل ۶۰ و سلسله‌ای از اصول قانون اساسی است که مربوط به اختیارات رهبری، رئیس جمهور و وزراء است.
۴. اعمال قوه قضاییه نیز از طریق دادگاههای دادگستری انجام می‌شود. از این رو، به رسمیت شناختن صلاحیتی برای شورای عالی امنیت ملی که ذاتاً از جنس صلاحیت‌های قضایی است، خلاف اصل ۶۱ و اصول مربوط به آن است.
۵. اصل بر عدم صلاحیت برای تحدید حقوق مردم است. از این زوایه نمی‌توان به برخی دلالت‌های غریب و دور در اصل ۱۷۶ قانون اساسی برای تحدید حقوق مردم استناد کرد. چنین استنادی خلاف فصل سوم قانون اساسی و بخش عمده‌ای از فصل یازدهم قانون اساسی است.
۶. و مهم‌تر از همه، در فرض به رسمیت شناختن صلاحیتی برای شورای عالی امنیت در جهت تحدید حقوق مردم، این صلاحیت فرضی تنها زمانی قابل ورود به جهان عینیت است که شرایط حاکم برکشور یا بخش‌هایی از آن «اضطراری» باشد و بر اساس اصل ۷۹ قانون اساسی این شرایط اضطراری برای یک دوره یک ماهه، پس از درخواست قوه مجریه به تایید مجلس شورای اسلامی رسیده باشد. از آنجا که تاکنون چنین تشخیصی از مجلس منتخب مردم تاکنون صادر نشده، فرض یاد شده نیز امکان تجلی نخواهد یافت.
اینها و برخی استدلال‌های دیگر، عملاً موید دیدگاهی نیست که در کلام ریاست قوه قضاییه آمده است. نه منطوق و نه مفهوم اصل ۱۷۶ و نه اتکا به دیگر اصول قانون اساسی کوچکترین دلالتی بر امکان قانونی تحدید حقوق «مردم» از طریق تصمیم‌های شبه قضایی و یا اجرایی و یا احکام کلی و عام شورای عالی امنیت ملی ندارد.
امیر حسین علینقی
«هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»
از جمله نکاتی که در ادوار اخیر توجه بسیاری از صاحب‌نظران را به خود جلب کرده، موضوع برخی مصوبات شورای عالی امنیت ملی که مستقیماً با حقوق و آزادی‌های عمومی در ارتباط است. جدای از حساسیت‌های سیاسی و اجتماعی که در این زمینه وجود دارد، طرح این مساله از زاویه حقوقی و حقوق اساسی کشورمان می‌تواند در جهت رفع برخی ابهام‌ها راهگشا باشد. از این رو، در این یاداشت بر این نکته تمرکز خواهیم کرد که آیا شورای عالی امنیت ملی می‌تواند (یا به تعبیر حقوقی: حق دارد) تا در زمینه تحدید حقوق و آزادی‌های فردی و عمومی مردم اتخاذ تصمیم کند. برای این منظور یکی از مهم‌ترین اظهارنظرهای موجود در این زمینه را مبنا قرار داده و آنگاه با اتکا به اصول قانون اساسی مشخص خواهیم ساخت که آیا قانون اساسی کشورمان چنین حقی را برای این شورا به رسمیت شناخته است یا خیر؟
در هفته گذشته رئیس قوه قضاییه در جلسه مدیران این قوه نکاتی را طرح کرده‌اند که بخشی از آن، البته، خارج از چارچوب حقوقی این بحث است. به همین دلیل تنها نگاهی به بخش‌های حقوقی این اظهارات خواهیم داشت.
ایشان در اظهارات خود (که به نقل از تارنمای خبر آنلاین در دهم دی ماه ۹۳ روایت می‌شود) «با غلط دانستن این موضوع که «حصر سران فتنه غیرقانونی است» گفت: حصر سران فتنه مصوبه شورای عالی امنیت ملی بوده است و بر اساس مصالح نظام تصویب شده و کسانی که می‌گویند حصر غیرقانونی و خلاف قانون اساسی است، تنها نیمی از قانون اساسی را قبول دارند در حالی که باید همه قانون اساسی را دید و دانست که بر حسب اصل 176 قانون اساسی شورای امنیت ملی وظایفی دارد و ساز و کار مصوبات آن و اعتبار و حجیت آن نیز کاملا مشخص و روشن است.» به زعم ایشان: «شورای عالی امنیت ملی بر حسب وظایف خود و بر اساس مصالح نظام مصوبه داشته که کاملا درست و قانونی است.»
از زاویه نگاه ایشان: «درباره مسائل مختلف از جمله شرایط و دلائل حصر و یا موضوع ولایت فقیه و مسایل دیگر باید استناد به قانون اساسی استنادی همه جانبه و مبتنی بر تمامی اصول قانون اساسی باشد.» به همین دلیل: «اصول قانون اساسی درباره حفظ حقوق شهروندان و عدم تعرض به جان و مال و حقوق و مسکن و شغل آنان کاملا واضح و مشخص است ولی در عین حال در اصل بیست و دوم قانون اساسی استثناء آن را نیز آورده است: «مگر در مواردی که قانون تجویز کند». امنیت و مصالح ملی و نظام که اساس مصوبه شورای عالی امنیت ملی است، می‌تواند استثناء در قانون را تشکیل دهد.»
اگر چه تاکنون در زمینه این مصوبه شورای عالی امنیت، توضیحی رسمی از سوی دبیرخانه و یا رئیس این شورا ارائه نشده، و معلوم نیست که این مصوبه بر اساس کدام پیشنهاد و در چه تاریخی و مستند به کدام بند از بندهای سه گانه اصل ۱۷۶ به تصویب رسیده و مدلول این مصوبه چه بوده و برای اجرا به کدام نهاد اجرایی واگذار شده و شیوه اجرا نیز چگونه بوده است؛ با این حال نفس اعلام رئیس قوه قضاییه می‌تواند به عنوان مبنایی برای تجزیه و تحلیل موضوع مورد توجه قرار گیرد.
یکی از مهم‌ترین نکات در اظهارنظر رئیس قوه قضاییه، اشاره ایشان به «کلیت» قانون اساسی است. این نکته با ارزش و مهم که در کلام اهل فن و زبان‌شناسان متن به معنای «متن» بودن (textuality) قانون اساسی است دارای یک نتیجه تفسیری ارزشمند است که در کلام ایشان هم آمده است. بر اساس نگاه کل‌نگر یا متن محور به قانون اساسی نمی‌توان تنها به بخشی از قانون اساسی، بدون توجه به دیگر اصول آن اظهارنظر کرد. اشاره ایشان به این نکته که: «درباره مسائل مختلف از جمله شرایط و دلائل حصر و یا موضوع ولایت فقیه و مسایل دیگر باید استناد به قانون اساسی استنادی همه جانبه و مبتنی بر تمامی اصول قانون اساسی باشد.» ناظر به همین امر است. بر اساس این نگاه روش‌شناختی، تحلیل بخش، فصل، عبارت و حتی کلمه‌ای از یک متن (مانند قانون اساسی) نمی‌بایست بدون توجه به دیگر بخشها، فصول، عبارات و کلمات، و همچنین کلیت آن متن باشد. به عنوان مثال در تفسیر یک آیه از کلام الهی نمی‌توان کلیت قرآن را نادیده گرفت و تفسیری از قرآن ارائه داد که با دیگر بخشها و کلیت آن ناسازگار باشد.
با عنایت به این نکته محوری و ارزشمند در کلام رئیس قوه قضاییه، اکنون می‌توان به تجزیه و تحلیل اظهارات ایشان در زمینه مصوبه شورای عالی امنیت ملی نشست. تحلیل این مصوبه را در دو سطح مختلف می‌توان ارائه کرد: اولاً آیا از نص ۱۷۶ قانون اساسی و صلاحیت‌های سه گانه شورای عالی امنیت در این اصل می‌توان نتیجه مورد نظر ایشان را تحصیل کرد؟ و ثانیاً در فرض مثبت بودن پاسخ پرسش پیشین، این اقدام شورای عالی امنیت ملی در تحلیلی «همه جانبه و مبتنی بر تمامی اصول قانون اساسی» با این قانون (شامل دیگر اصول این قانون و کلیت قانون اساسی) سازگار است؟ بررسی این دو پرسش را در دو عنوان مجزا پی می‌گیریم.
اصل ۱۷۶ قانون اساسی و صلاحیت‌های شورای عالی امنیت
با نگاهی به اصل ۱۷۶ قانون اساسی مشخص می‌شود که این اصل در مقام بیان صلاحیت‌های شورای عالی امنیت ملی چنین گفته است:
۱- تعیین سیاست‌های دفاعی-امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری
۲- هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی-امنیتی
۳- بهره‌گیری از امکانات مادی و معوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی.
اول) نگاهی به اولین صلاحیت شورای عالی امنیت ملی مشخص می کند که این صلاحیت از جنس «سیاست‌گذاری» و آن چیزی است که در ادبیات بیگانه به آن «Policy making» گفته می‌شود. از آنجا که تمایز واضح و روشنی میان مفهوم سیاست‌گذاری و «تصمیم‌گیری»، که در ادبیات بیگانه به آن «Decision making» گفته می‌شود، وجود دارد که حداقل آن غیاب ضمانت اجرای حقوقی در عرصه «سیاست‌گذاری» است به روشنی می‌توان تمایز این صلاحیت شورای عالی امنیت از تصمیم احتمالی متخذه را مشاهده کرد. بر این مبنا، آنچه در حوزه اختیار این شورا قرار دارد، نه تصمیم‌گیری بلکه سیاست گذاری است.
ب) بر اساس دومین صلاحیت، شورای عالی امنیت نقشی هماهنگ کننده دارد. آگاهان واقفند که موضوع هماهنگی آنجا طرح می‌شود که صلاحیت‌های متنوعی میان تعدادی از نهادها توزیع شده باشد به گونه‌ای که در عمل، نیاز به آن باشد تا این نهادهای متنوع القدره در مرجع یا مجمعی دور هم شده و در موضوعات واحد، اقدام به هماهنگی نمایند. به همین دلیل هم هست که در آخرین بند از بیانی که اصل ۱۷۶ در مقام احصای اعضای شورا دارد، اعلام کرده است که حسب مورد وزیر مربوط و عالی‌ترین مقام‌های ارتش و سپاه نیز در جلسات شورا حاضر خواهند بود. علت این امر نیز مشخص است. زیرا اگر چه، مثلاً، وزیر ارشاد عضو شورای عالی امنیت نیست، اما جهت هماهنگ نمودن فعالیت‌های وزارتخانه متبوعش با دیگر وزارتخانه‌ها و نهادهای دخیل، عضو مدعو این شورا خواهد بود. از این زاویه، «هماهنگ کردن» یا «ایجاد هماهنگی» با تصمیم گیری تفاوت دارد. «تصمیم»های صاحبان تصمیم، لازم الاجرا هستند در حالی که هماهنگی‌ها اصولاً لازم الاجرا نیستند و در نهایت نیز هر مقام سیاسی به استناد شرح وظایف قانونی و صلاحیت‌های مصوب خویش، صاحب اختیار برای تصمیم‌گیری است. مقایسه این وضعیت با صریح اصل ۶۰ قانون اساسی که اعمال قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما برعهده رهبری است بر دوش رئیس جمهور و وزراء قرار داده است و همچنین اصل ۶۱ قانون اساسی که اعمال قوه قضاییه را بر عهده دادگاههای دادگستری (و نه حتی رئیس آن قوه) قرار داده، نشان می‌دهد که در نهایت این وزارء، رئیس جمهور و رهبری هستند که در امور اجرایی صاحب اختیارند و در امور قضایی (به دقیق‌ترین معنای آن) این دادگاههای دادگستری هستند که صاحب حق و تکلیفند. در نتیجه، هماهنگی‌های فرضی صورت گرفته، نافی اختیارات هیچیک از نهادهای موجود در قوه مجریه و قضاییه نیست. با این اوصاف، جلسات هماهنگی، به رغم اینکه در عمل فواید فراوانی را به ارمغان می‌آورند و بسیار مفید نیز هستند، مانع از عمل هر یک از صاحب‌منصبان و نهادها بر اساس تکالیف قانون خود نیستند. اگر چنین باشد، این هماهنگی‌ها، چه شفاهی باشند (که در بسیاری موارد چنین‌اند) و چه کتبی، جایگزین اختیارات منصوص هیچیک از نهادها و مقام‌ها را نخواهد شد. هر مقام و نهاد، در نهایت بر اساس تکالیف مندرج در سند تاسیس خود عمل می‌کند و به همین دلیل نیز در قبال مراجع مافوق خود و مردم، پاسخگو است. از این زاویه، هماهنگی‌ها اصولاً از طریق تصمیم‌هایی که هر نهاد یا مرجع ذیصلاح، در حوزه صلاحیت خویش می‌گیرد، تجلی خارجی پیدا می‌کند. پس نفس هماهنگی، فاقد هرگونه ضمانت اجرای حقوقی برای نهادها و مقامات سیاسی، گرچه ممکن است رگه‌هایی از مسئولیت سیاسی را به ایشان تحمیل کند.
ج) گفتگو درمورد سومین صلاحیت شورای عالی امنیت ملی راحت‌تر است. این صلاحیت، اختیاری ناظر به آینده است و علی‌الاصول ربطی به موضوع بحث ندارد. بهره‌گیری از امکانات کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی اصولاً به معنای نوعی مدیریت کلان است که مقابله با تهدیدها را با حداقل هزینه برای کشور ممکن سازد. به بیان دیگر، این صلاحیت از سنخ صلاحیت‌هایی است که در حوزه مدیریت به آن صلاحیت‌های «ستادی» می‌گویند حال آنکه موضوع تصمیم فرضی شورای عالی امنیت ملی از سنخ این امور نیست بلکه از نوع امور و اقدامات اجرایی، عملی و «صفی» است. لذا از این صلاحیت شورای عالی امنیت ملی امکان اظهارنظر و تصمیم‌گیری در خصوص حقوق و آزادی‌های عمومی استنباط نمی‌شود.
بر اساس آنچه گذشت هیچیک از صلاحیت‌های سه‌گانه شورای عالی امنیت ملی ربطی با موضوع مداخله این شورا در حقوق و آزادی‌های عمومی و تحدید حقوق مردم ندارد.
حدود صلاحیت‌های شورای عالی امنیت و دیگر اصول قانون اساسی
اینکه اصل ۱۷۶ قانون اساسی در خصوص صلاحیت‌های شورای عالی امنیت چه می‌گوید تنها بخشی از تحلیل قانون اساسی است. بخش دیگر تحلیل را می‌توان متوجه این نکته کرد که در فرض قائل شدن صلاحیت‌هایی برای شورای عالی امنیت ملی، از جنس آنها که در کلام رئیس قوه قضاییه آمده، دیگر اصول و کلیت قانون اساسی چه وضعیتی پیدا خواهند کرد؟ آیا کلیت قانون اساسی و دیگر اصول قانون اساسی چنین خوانشی از اصل ۱۷۶ را ممکن می‌دارد؟ آن گونه که در ادامه بحث می‌شود پاسخ به این پرسش منفی است.
اول) قانون اساسی امور اجرایی کشور را در اختیار رهبری، رئیس جمهور و وزراء قرار داده است. همچنان که امور قضایی کشور را در اختیار دادگاههای دادگستری قرار داده است. لذا هرگونه تلقی از اختیارات موضوع اصل ۱۷۶ که نافی احکام قانون اساسی در اصول ۶۰ و ۶۱ باشد قابل پذیرش نیست. این تحلیل از آنجا اهمیت مضاعف پیدا می کند که در چارچوب تحلیلی حقوق اساسی، اصول ۶۰ و ۶۱ به علت اینکه در مقام تجزیه و تحلیل قوای حاکم بیان شده‌اند، بر اصل ۱۷۶ که در مقام توضیح اختیارات یک نهاد از مجموعه نهادهای حاکم است، تقدم رتبی داشته و حکومت دارند و به همین دلیل در صورت نیاز به تفسیر، در مرتبه و موقعیت برتری قرار می‌گیرند.
دوم) تمام اصل ۱۷۶ قانون اساسی در مقام ایجاد نوعی هماهنگی میان نهادهای مرتبط با امنیت ملی کشور است. به بیان دیگر، جوهر این اصل، نه گفتگو از رابطه قوا و نهادهای حاکم با مردم، بلکه گفتگویی از روابط میان نهادهای حاکم است. به همین دلیل مدلول کلی این اصل رابطه حکومت-مردم نیست، بلکه رابطه ارکان حکومت با یکدیگر است. اگر چنین باشد، این اصل کوچکترین دلالتی در زمینه رابطه حکومت و مردم نداشته و به همین دلیل نمی‌توان به خوانشی از این اصل دست زد که ناظر به تبیین و تفسیر رابطه حکومت و مردم باشد.
سوم) فصل سوم قانون اساسی که ناظر به تبیین حقوق ملت است و بخش عمده‌ای از فصل یازدهم قانون اساسی که در مقام توضیح اختیارات و وظایف قوه قضاییه است به تاسیس گزاره‌هایی دست زده که جدای از قانون‌گذار اساسی، تنها قانون‌گذار عادی را واجد اختیار در زمینه وضع احکام کلی در حوزه حقوق و آزادی‌های عمومی می‌داند. همچنان‌که همین قانون، مقام صالح برای اخذ تصمیم موردی در خصوص جرائم ارتکابی توسط مردم را دادگاههای دادگستری می‌داند. لذا وضع احکام کلی (قانون‌گذاری) در صلاحیت مجلس شوای اسلامی بوده و اتخاذ تصمیم در خصوص جرائم نیز در صلاحیت دادگاههای دادگستری است. مفهوم مخالف این نتیجه‌گیری، فارغ بودن دیگر نهادها و مقامات اعمال حاکمیت از دخالت در امر قانون‌گذاری و قضاست.
چهارم) اما یکی از مهم‌ترین و کلیدی‌ترین اصول قانون اساسی که حکم بسیار روشنی در زمینه موضوع بحث ما داشته و در قریب به اتفاق اظهارنظرها از دایره توجه خارج بوده، اصل ۷۹ قانون اساسی است. دقت در منطوق این اصل روشن می‌کند که هرگونه دخالت در امور مردم به بهانه وضعیت و شرایط اضطراری نیازمند تشخیصی است که می‌بایست پیشتر توسط مجلس شورای اسلامی انجام شود. به معنای دیگر، در فرض که برای شورای عالی امنیت ملی و هر نهاد و مقام فرضی دیگر صلاحیتی در زمینه اعمال محدودیت برای حقوق مردم در شرایط اضطراری قائل باشیم، اجرای این اختیارات منوط به این است که وجود شرایط اضطراری توسط مجلس شورای اسلامی به رسمیت شناخته شود. مضاف بر اینکه دایره زمانی اعمال این تشخیص نیز (در هر بار درخواست قوه مجریه و تصمیم مجلس) نمی‌تواند از یک ماه بیشتر باشد. اصل ۷۹ قانون اساسی، که یکی از میراث‌های ارزشمند قانون اساسی کشورمان است، چنین می‌گوید:
برقراری حکومت نظامی ممنوع است. در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتاً محدودیت‌های ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن، به هر حال، نمی‌تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی‌که ضرورت همچنان باقی باشد، دولت موظف است مجدداً از مجلس کسب مجوز کند.
با نگاهی به این اصل قانون اساسی مشخص می‌شود که حتی در فرض به رسمیت شناختن صلاحیتی برای شورای عالی امنیت ملی در زمینه تحدید حقوق و آزادی شهروندان، این صلاحیت تنها در صورتی اجرایی خواهد شد که پس از پیشنهاد دولت، مجلس شورای اسلامی وجود شرایط اضطراری را در کشور یا بخشی از آن حداکثر برای یک ماه به رسمیت بشناسد. از آنجا که همگی آگاهی به این نکته داریم که مجلس شورای اسلامی مصوبه‌ای در این زمینه ندارد، خود به خود صلاحیت فرضی شورای عالی امنیت ملی برای تحدید حقوق مردم منتفی خواهد بود. مجدداً تاکید می‌شود که این استدلال تنها با «فرض» صلاحیت شورای عالی امنیت ملی مطرح شد.
نتیجه‌گیری
۱. صلاحیت‌های سه‌گانه شورای عالی امنیت ملی مندرج در اصل ۱۷۶ قانون اساسی کوچکترین ربطی به تصمیم‌گیری خاص یا وضع قاعده عام از سوی این نهاد در خصوص تحدید حقوق و آزادی‌های عمومی ندارد.
۲. این صلاحیت مربوط به موضوع رابطه میان نهادهای حاکم است و مفهوماً شامل رابطه مردم و حکومت نمی‌شود.
۳. امور اجرایی امنیت ملی و دیگر امور اجرایی کشور در صلاحیت رهبری، رئیس جمهور و وزراء است. لذا به رسمیت شناختن صلاحیتی در این زمینه برای شورای عالی امنیت ملی، ناقض اصل ۶۰ و سلسله‌ای از اصول قانون اساسی است که مربوط به اختیارات رهبری، رئیس جمهور و وزراء است.
۴. اعمال قوه قضاییه نیز از طریق دادگاههای دادگستری انجام می‌شود. از این رو، به رسمیت شناختن صلاحیتی برای شورای عالی امنیت ملی که ذاتاً از جنس صلاحیت‌های قضایی است، خلاف اصل ۶۱ و اصول مربوط به آن است.
۵. اصل بر عدم صلاحیت برای تحدید حقوق مردم است. از این زوایه نمی‌توان به برخی دلالت‌های غریب و دور در اصل ۱۷۶ قانون اساسی برای تحدید حقوق مردم استناد کرد. چنین استنادی خلاف فصل سوم قانون اساسی و بخش عمده‌ای از فصل یازدهم قانون اساسی است.
۶. و مهم‌تر از همه، در فرض به رسمیت شناختن صلاحیتی برای شورای عالی امنیت در جهت تحدید حقوق مردم، این صلاحیت فرضی تنها زمانی قابل ورود به جهان عینیت است که شرایط حاکم برکشور یا بخش‌هایی از آن «اضطراری» باشد و بر اساس اصل ۷۹ قانون اساسی این شرایط اضطراری برای یک دوره یک ماهه، پس از درخواست قوه مجریه به تایید مجلس شورای اسلامی رسیده باشد. از آنجا که تاکنون چنین تشخیصی از مجلس منتخب مردم تاکنون صادر نشده، فرض یاد شده نیز امکان تجلی نخواهد یافت.
اینها و برخی استدلال‌های دیگر، عملاً موید دیدگاهی نیست که در کلام ریاست قوه قضاییه آمده است. نه منطوق و نه مفهوم اصل ۱۷۶ و نه اتکا به دیگر اصول قانون اساسی کوچکترین دلالتی بر امکان قانونی تحدید حقوق «مردم» از طریق تصمیم‌های شبه قضایی و یا اجرایی و یا احکام کلی و عام شورای عالی امنیت ملی ندارد.
امیر حسین علینقی
«هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»