مقدمه
بخش اول این یادداشتها با عنوان «طرح یک پرسش: نظارت استصوابی و مساله کارایی (جلوگیری از فساد و انحراف در نظام)»، پیشتر منتشر شده است. در این یادداشت بر این نکته تاکید می‌شود که سیاست نظارت استصوابی (آنگونه که در ایران مورد عمل است) به عنوان بخشی از استراتژی غربال‌گری داوطلبان انتخابات در درازمدت می‌تواند دامان طرفدارانش را نیز گرفته و از طریق رد صلاحیت‌ها (تیغی که خود تیز کرده‌اند)، حتی، اصل حضور آنان در عرصه بازیگری سیاسی را نیز دچار مخاطره کند. نظارت استصوابی همچنین با استهلاک منابع مدیریتی کشور و هدایت نامتوازن آن به سمت غربال‌گری داوطلبان انتخابات، از کارایی حکومت خواهد کاست.
پیش از پرداختن به بحث اصلی یادآوری دو نکته ضروری است.
۱) این یادداشت مبنای نظری برخی از طرفداران نظارت استصوابی را مفروض گرفته تا امکان بررسی آثار و نتایج آن فراهم باشد. برخی طرفداران نظارت استصوابی برآنند که عده‌ای از شهروندان که سودای نائل شدن به مقامات سیاسی دارند ناصالح و بدخواه کشورند. بدیهی است که جدای از تردیدی که در اصل این مفروض وجود دارد، ابعاد حقوقی آن نیز قابل واکاوی و تامل است. با این حال، این یادداشت، بدون پرداختن نسبت به اعتبار یا عدم اعتبار این مفروضات، آنها را مفروض می‌گیرد تا پیامدهای ناشی از عمل بر اساس این پیش‌فرض‌ها را به آزمون گذارد.
۲) در این یادداشت، هر جا به «نظارت استصوابی» اشاره می‌شود، منظورمان برداشتی از نظارت استصوابی است که مورد «عمل» شورای نگهبان است و غربال‌گری وسیع داوطلبان انتخابات را نیز شامل می‌شود. لذا توجهی به معنای نظارت و نظارت استصوابی در فقه و حقوق نداریم.
نظارت استصوابی و تاثیر شکننده آن بر آینده حیات سیاسی ناظران و کارایی حکومت
آنچه در عرف جامعه ما نظارت استصوابی خوانده می‌شود، در بسیاری از کشورها اعمال نمی‌شود. منظور از عدم وجود نظارت استصوابی در دیگر کشورها این نیست که اعمال و رفتار صاحب‌منصبان سیاسی آنها فارغ از خطاست یا انسان‌های ناصالحی در آنجا وجود ندارند. در این جوامع نیز، به مانند ایران، برخی احزاب و سیاستمداران معتقدند که دیگر احزاب و سیاستمداران در مسیری غلط حرکت می‌کنند به گونه‌ای که اگر به قدرت برسند، منافع و امنیت کشور را قربانی خواهند کرد. در عمل نیز، گاه تصمیم‌های متخذه توسط سیاستمداران این کشورها هزینه‌های جبران ناپذیری بر این کشورها تحمیل می‌نماید.
به عنوان مثال، از نظر برخی سیاستمداران ایالات متحده حمله این کشور به عراق یک فاجعه بود و آنها این نظر خود را نه تنها در زمان این حمله، بلکه بعدها و در زمان انتخابات دوره دوم ریاست جمهوری جورج بوش (یعنی زمانی که کمابیش آثار منفی این حملات ظاهر شده بود) نیز اعلام کردند و جامعه را از تبعات آن پرهیز دادند. البته به علت نبودن نظام نظارت استصوابی در این کشور، جورج بوش در دور دوم ریاست جمهوری‌اش رد صلاحیت نشد و از قضا بوسیله رای دهندگان نیز به عنوان ریاست جمهوری این کشور انتخاب شد. لذا فارغ از اینکه در کشورها نظام نظارت استصوابی و رد صلاحیت داوطالبان برپا باشد یا خیر، در این واقعیت تردیدی نیست که برخی سیاستمداران کسانی هستند که اگر به مناصب ارشد سیاسی و اداری کشور دست یابند، تصمیم‌هایشان گاه جامعه را مجبور به پرداخت هزینه‌های ریز و درشت خواهد کرد. اگر چنین باشد، پای این پرسش به میان کشیده می‌شود که پس «چرا در همه کشورها از ابزار نظارت استصوابی و غربال‌گری داوطلبان برای سالم سازی فضای داوطلبان مشاغل ارشد سیاسی کشور استفاده نمی‌شود؟»
پاسخ‌های زیادی برای این پرسش وجود دارد. یکی از این پاسخ‌ها، بیش از هر چیز متوجه دغدغه‌های حامیان نظارت استصوابی است. شاید بتوان گفت که عدم اجرای نظارت استصوابی (آنگونه که مورد عمل است)، بیش از غربال‌گری داوطلبان، اهداف مورد نظر طرفداران نظارت استصوابی را محقق خواهد کرد. در ادامه تلاش می‌شود تا این موضوع مورد بررسی بیشتر قرار گیرد.
نظارت استصوابی و غربال‌گری داوطلبان سمت‌های سیاسی را می‌توان به روندی تشبیه کرد که طی آن تلاش می‌شود تا از طریق کاهش پنجره‌ها و منافذ نفوذ یک ساختمان، این ساختمان را از دسترس بدخواهان خارج کرده و از همین مجرا بقا و سلامت آن را تضمین کرد. فارغ از اینکه تقسیم افراد و گروههای اجتماعی به خیرخواهان و بدخواهان می‌تواند محل گفتگو باشد، فرض را بر این می‌گذاریم که این تقسیم صحیح بوده و موافقان نظارت استصوابی مترصدند تا از طریق غربال‌گری داوطلبان سمت‌های سیاسی مانع از دسترسی بدخواهان و ناصالحان به کرسی‌های تصمیم‌سازی کشور گردند. در این راهبرد، جدای از اینکه تلاش می‌شود تا منافذ نفوذ به ساختمان کاهش یابد، تلاش همزمانی نیز صورت می‌گیرد تا کلیدهای این پنجره‌ها در اختیار نهادهای محدودی قرار گیرد تا با افزایش تعداد کلیدداران و احتمال نفوذ از این مجرا مواجه نباشیم. به این ترتیب طرفداران نظارت استصوابی که خود و حامیان خود را خیرخواهان کشور می‌دانند، تلاش می‌کنند تا از طریق دور نگه داشتن ناصالحان و بدخواهان فرضی به سمت‌های سیاسی و تمرکز ورود به این سمت‌ها در دست خود، مانع از بروز فساد در نظام سیاسی کشور گردند. اما آیا این تدبیر کفایت می‌کند؟
آنگونه که خواهد آمد، نتیجه این روش برای طرفداران نظارت استصوابی، فرجام مورد نظر آنان نیست. این روش گرچه شاید بتواند در کوتاه مدت و میان مدت واجد برخی فواید برای طرفدارانش باشد، اما در دراز مدت مخاطرات این رویکرد می‌تواند به حذف دائم حامیان نظارت استصوابی از عرصه عمل سیاسی ختم شود. مقدمتاً سناریوهای گوناگون نحوه توزیع قدرت و کلیدداری مناصب کشور را می‌توان در قالب دو سناریوی متفاوت ترسیم کرد:
۱) سناریوی توزیع قدرت
می‌توان حالتی را فرض گرفت که طی آن قدرت در ساختار حکومتی توزیع شده باشد. با تطبیق این حالت به مثال گذشته، می‌توان گفت که این حالت، حالتی است که کلیدها و کنترل منافذ کشور تنها در اختیار یک نهاد یا فرد قرار نگرفته است. در اینجا، البته قابل فرض است که برخی غیرصالحان و بدخواهان، گاه، فرصت لازم را برای در دست گرفتن برخی مناصب و منافذ کلیدی بدست بیاورند. اما از آنجا که عرصه سیاست در انحصار آنان نیست و آنها تنها بازیگران سیاسی نیستند، در عمل مجبور خواهند شد تا دیدگاههای خود را با رویکردهای دیگر ارکان قدرت نزدیک و هماهنگ کنند. به همین دلیل است که در برخی کشورها به رغم عدم وجود راهبرد نظارت استصوابی، شاهد کنترل حکومت توسط یک حزب یا گروه سیاسی نیستیم. در این حالت فرضی، کاملاً قابل تصور است که طرفداران رویکردی که قائل به نظارت استصوابی است، نیز بتوانند با ترویج دیدگاههای خود و حمایت‌های اجتماعی لازم، با کسب رای مردم، به برخی مناصب دست یابند. آنها البته نمی‌توانند از ابزار نظارت استصوابی برای پاکسازی فرضی عرصه سیاست اقدام کنند، اما به قدر وسع می‌توانند در روند سیاسی موثر بوده و حتی در صورت عدم کسب رای مردم، امیدوار به انتخابات‌های آتی باشند. در این سناریو اگر چه از نظارت استصوابی و غربال‌گری داوطلبان مناصب سیاسی خبری نیست، اما حامیان فکری این روش می‌توانند از عدم حذف دائمی خود از عرصه سیاسی مطمئن باشند.
۲) سناریوی تمرکز قدرت
در مقابل فرض قبل، می‌توان حالت دومی را فرض کرد که در آن نظارت استصوابی قوام یافته و از طریق آن صالحان اقدام به غربال ناصالحان و بدخواهان می‌کنند. این سناریو، فارغ از تاثیری که از حیث نادیده گرفتن اراده و رای مردم دارد، تنها در صورتی موفق بوده و کارایی خواهد داشت که بقای صالحان در مسند نظارت و کلیدداری علی‌الدوام آنان تضمین شده باشد. به تعبیر دیگر، در صورتی که فرض را بر این بگذاریم که ناظران استصوابی صالح‌ترین انسان‌های ممکن‌اند، به عمل صالحانه آنها تنها در صورتی می‌توان امیدوار بود که موقعیت آنها در قدرت سیاسی و مقام کلیدداری آنها، از جانب ناصالحان و بدخواهان تهدید نشوند. اما همگی می‌دانیم که چنین تضمینی وجود ندارد.
برآیند عملی این وضع دارای دو پیامد مهم است:
الف) عدم تخصیص بهینه منابع و معضل کاهش کارایی و بحران احتیاط
طرفداران نظارت استصوابی برای تداوم فعالیت کلیدداری خود و اعمال نظارت استصوابی و غربال ناصالحان چاره‌ای جز منقبض کردن فضای سیاسی نداشته و لاجرم می‌بایست حجم عمده انرژی و توان خود را مصروف بی‌اثر کردن تلاش‌های نفوذگرایانه ناصالحان کنند. این حالت البته یک اثر مهم دارد و آن اینکه به علت محدود بودن منابع، در حیات فردی و اجتماعی انسان، طرفداران نظارت استصوابی ناچار خواهند بود هر روز چگالی بیشتر و بیشتری از توان خود را برای جلوگیری از نفوذ ناصالحان و بدخواهان صرف کنند (۱). این مشی جدای از استهلاک درازمدت انرژی آنها، عملاً امکان تمرکز مدیریتی بر دیگر بخش‌های اجتماع و تمشیت امور جامعه را از آنان سلب می‌کند که به مرور به بحران «عدم کارایی» دامن می‌زند. از آنجا که مراکز و ارکان قدرت سیاسی در یک جامعه از منابع محدودی برخوردارند، نمی‌توان حجم زیادی از منابع موجود را تنها مصروف بخشی از مسائل کشور (نظارت بر ناصالحان و بدخواهان) کرد و در عین حال انتظار داشت که احوال دیگر بخش‌های جامعه بر وفق مراد باشد. لذا محدودیت منابع انسانی و اجتماعی بشر، باعث می‌شود تا تمرکز نهادهای مدیریتی و سیاسی بر جلوگیری از حضور ناصالحان و بدخواهان، از پرداختن به رفع و رجوع مسائل مبتلا به جامعه کاسته و به کاهش کارایی حکومت منتهی شود. (۲)
از تمرکز صرف بر جلوگیری از حضور ناصالحان و بدخواهان در عرصه تصمیم‌سازی کشور، یک نتیجه دیگر نیز عاید می‌شود. تمرکز بی‌بدیل بر جلوگیری از کلیدداری دیگران و ضروری دانستن مقابله با ناصالحان، به مرور ناظران را به لزوم «احتیاط» معتقد می‌کند. اگر بنا باشد تا به هر قیمتی مانع از حضور اغیار و ناصالحان در عرصه حکومت شد، آنگاه در موارد شک و تردید چاره‌ای جز عمل به احتیاط نخواهد بود و احتیاط نیز اقتضا می‌کند که آنها را که نمی‌دانیم صالح‌اند یا خیر از دایره انتخاب شدن خارج کنیم. در تاریخ نظارت استصوابی کشورمان گرایش از «عدم صلاحیت» به لزوم «احراز صلاحیت» بازتابی از این وسواس است که، جدای از اینکه در عمل پایانی برای آن قابل تصور نیست و مستعد تمایل به احتیاط‌های بیشتر است، عملاً نیز عرصه سیاسی کشور را از بخشی از توان مدیریتی موجود (به بهانه عدم احراز صلاحیت) محروم کرده و، از مجرای محدودتر کردن منابعِ مدیریتیِ در دسترس، گستره «ناکارآمدی» حکومت را عمق می‌دهد.
ب) احتمال سقوط در چاه خود ساخته و شکنندگی پرمخاطره آینده طرفداران نظارت استصوابی
اگر چه طرفداران نظارت استصوابی می‌توانند تمام هم خود را مصروف مانع شدن از حضور ناصالحان در عرصه قدرت حکومتی کنند، و برای این منظور نیز بر رگه‌هایی از الگوی تمرکز قدرت سیاسی پافشاری کنند، اما تجربه بشری نشان می‌دهد که حاضران در قدرت برای همیشه و بر اساس الگوی مورد نظر خود نمی‌توانند مطمئن به حضور در قدرت باشند. حتی اگر استراژی نظارت استصوابی و غربال‌گری داوطلبان برای سال‌ها و دهه‌ها موفق باشد، تنها کافی‌ست که برای یکبار به درستی عمل نکند و عده‌ای ناصالح بر سریر قدرت قرار گیرند تا طوفان مخاطره شروع به وزیدن کند. از آنجا که حضور ناصالحان در قدرت سیاسی در مثال مورد نظر ما، به معنای در اختیار داشتن تمامی کلیدها و منافذ نفوذ توسط آنان است، لاجرم این حضور ناصالحان، برای طرفداران نظارت استصوابی نتیجه‌ای جز از دست دادن «کامل» دسترسی به قدرت، نخواهد داشت، زیرا که از این پس ناصالحان با ابزاری که طرفداران نظارت استصوابی از پیش ساخته‌اند (غربال‌گری داوطلبان انتخابات) طرفداران نظارت استصوابی را از امکان حضور در صحنه انتخابات محروم خواهند کرد.
از این زاویه، ابزاری مانند نظارت استصوابی استعداد فوق‌العاده‌ای دارد تا در صورت مهیا شدن زمینه لازم، شکنندگی پرهزینه‌ای را به سازندگانش تحمیل کند. تنها کافی است که برای یکبار این زمینه، در نتیجه غفلت یا هر عامل دیگری، فراهم گردد تا طرفداران نظارت استصوابی در موضع مغلوب قرار گرفته و با توجه به اینکه طبق تعریف خود ساخته، قرار گرفتن در موضع مغلوب به معنای از دست دادن کلیه کلیدها و منافذ حضور سیاسی ممکن است، اسیر غربال‌گری ناظران جدیدی شوند که آنها را از دسترسی به کوچکترین منابع قدرت سیاسی محروم می‌کند. بر اساس این تحلیل، تیز کردن تیغ ابزارهایی مانند نظارت استصوابی و غربال‌گری داوطلبان انتخابات (به شدتی که در ایران ترویج می‌شود)، با این احتمال پر مخاطره همراه است که در زمانی در آینده، سازندگان این تیغ، خود در چنگ این تیغ گرفتار آمده و ، نه بخشی، بلکه تمامی امکان حضور خود در قدرت سیاسی را از دست بدهند.
نتیجه گیری
اینکه در دیگر کشورها موضوعی مانند نظارت استصوابی و غربال‌گری داوطلبان انتخاباتی به عنوان یک راهبرد سیاسی مورد توجه نیست، ناشی از خوفی است که بازیگران سیاسی و اجتماعی (حتی محافظه‌کاران) و مردم از تبعات همه/هیچ این راهبرد دارند. به همین دلیل است که بازیگران سیاسی این کشورها، در گزینش میان هم‌زیستی با تعدادی سیاستمدار مثلاً ناصالح یا احتمال حذف دائم از عرصه قدرت سیاسی، هم‌زیستی با سیاستمداران ناصالح را بر احتمال حذف دائم از عرصه بازگیری سیاسی ترجیح می‌دهند. در مقابل از طریق در اختیار داشتن ابزارهای شفاف‌سازی (آزادی بیان و مطبوعات) تلاش می‌کنند تا اعمال ناسنجیده این ناصالحان را افشا و حضور دائم آنها در قدرت را با تهدید مواجه کنند.
انتخاب راهبردهای سیاسی در میان بازیگران سیاسی ما نیز جدا از واقعیت پیش‌گفته نیست. شاید اگر حکومت صالحانی وجود داشت که از وصف عصمت در مقابل وسوسه‌های قدرت برخوردار بود و با شناسایی کامل ناصالحان می‌توانست برای همیشه این تضمین را بدهد که مانع از حضور آنها در منافذ تصمیم‌گیری سیاسی گردد، تکلیف همه روشن می‌بود. اما نگاهی به واقعیت‌های گریزناپذیر زندگی انسانی، مشخص می‌کند که چاره‌ای جز انتخاب میان روش‌های تیز و در عین حال پرمخاطره از یکسو، و روش‌های کندتر ولی مطمئن‌تر از سوی دیگر، وجود ندارد. به نظر می‌رسد که نظارت استصوابی (آنگونه که مورد عمل است)، چه بخواهیم و چه نخواهیم، برخی پیامدهای استراتژیک دارد که حتی برای حامیانش نیز مخاطره‌آمیز است. شاید مناسب‌تر آن باشد که خوانشی از نظارت بدست دهیم که حتی استصوابی نیز باشد، اما چنین پیامدهای شکننده‌ای در پی نداشته باشد.
یاداشتها:
۱) در این زمینه، به عنوان مثال، می‌توان به سنجش این موضوع پرداخت که حجم بیشتر انرژی شورای نگهبان، به عنوان مقام ناظر بر انتخابات که در عین حال اختیارات و تکالیف دیگری نیز دارد، مصروف کدام یک از وظائفش می‌شود. بدیهی است که تمرکز این شورا بر موضوع نظارت، فرصت لازم را از این شورا برای پرداختن به دیگر وظایفش دریغ می‌کند. یکی از شاخص‌های قابل توجه در این عرصه، میزان فراوانی اظهارنظرهای اعضا و مثلاً دبیر آن، در خصوص هر یک از مسائل مربوط به اختیارات این شورا است.
۲) اینکه آیا وضعیت مدیریت کلان جامعه ایران چنین شرایطی را (ناکارآمدی حکومت در مدیریت مسائل اجتماعی) تجربه می‌کند یا خیر، می‌تواند موضوع مطالعات دیگر باشد.
امیر حسین علینقی (alinaghi@gmail.com)
«هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»