طرح بحث
مدتی است که موج انتشار فیشهای حقوقی نجومی برخی از مدیران شرکتهای دولتی خبرساز شده و بخش وسیع از افکار عمومی را تحت تاثیر قرار داده است به گونه‌ای که سرانجام، و برخلاف رسم رایج در کشور، تعدادی از مدیران عامل و اعضای هیات مدیره شرکتهای دولتی استعفا داده و یا برکنار شده‌اند. در جامعه‌ای که اصولاً مدیران ارشد دولتی الفتی با مقولاتی مانند استعفا یا برکناری ندارند، همین مقدار از پیامد نیز غنیمت است. در عین حال، اگر مترصد انجام اصلاحاتی دقیق‌تر در فضای کسب و کار کشور باشیم، چاره‌ای نداریم جز آنکه در نگاهی عمیق‌تر به موضوع، در جستجوی راه‌حل‌هایی به مراتب دیرپاتر باشیم. اگر مجموعه اقدامات صورت گرفته در این زمینه محدود به جابجایی برخی مدیران دولتی باشد و یا اینکه از طریق بخشنامه‌ای اقدام به محدود کردن سقف حقوق مدیران دولتی گردد، بعید نیست تا تصویب‌کنندگان بخشنامه‌های بعدی، در پستوها و به دور از چشمشان ناظر مردم، این سقف‌های حقوقی را مجدداً جابجا کرده و در مسیر منافع شخصی مدیران بعدی قرار دهند.
در این یادداشت تلاش میشود تا جایگاه رانت‌زای «شرکتهای دولتی» در اقتصاد ایران در مروری گذرا مورد توجه قرار گیرد. آنگونه که خواهد آمد، نمی‌توان، از لحاظ ساختاری، ظرفی به نام «شرکت دولتی» را در ساختار حکومت تعبیه کرد و از عواقب منفی و مضرات آن در امان بود. در نتیجه، حتی اگر ناچار به طراحی چنین ظرف‌هایی در ساختار حکومت باشیم، چاره‌ای جز کاهش پرحجم تعداد شرکتهای دولتی نداریم. در غیر این صورت، بعید است که بتوان مرهمی بر زخم‌های سیاسی و اقتصادی ناشی از حضور شرکتهای دولتی در اقتصاد ایران گذاشت.
بنگاه‌داری دولت و مساله‌ای به نام شرکتهای دولتی
حسب تعریف، وظیفه دولت‌ها بنگاه‌داری نیست. دولت‌ها موظف‌اند بستر لازم را برای انجام فعالیت بنگاه‌داران بخش خصوصی فراهم آورده و در عین حال نظارت لازم را نیز بر این آنها اعمال کنند، تا این بنگاهها، اقدامات خود را بهانه‌ای برای پایمال کردن حقوق مردم نکنند. با این حال، در ایران، به مرور ایام، و با توجیهات معقول و غیرمعقول، دولت‌ها جای پایی برای خود در فعالیت‌هایی بنگاه‌داری ایجاد و از همین مجرا به رقیبی برای بخش خصوصی بدل شده‌اند.
درست در همین نقطه، مشکل بزرگی زاده میشود. اهداف فعالیت دولت و بنگاه‌داران با یکدیگر متفاوت است. همچنان‌که این دو از روش‌های عملی متفاوتی برای رسیدن به این اهداف بهره می‌برند. هدف یکی ارائه خدمت است و هدف دیگری کسب سود. دولت از آن جهت که دولت است و به این دلیل که وظیفه‌اش ارائه خدمت است و بدنبال سود نیست، «ترازنامه» سود و زیان نمی‌نویسد و بسیاری از فعالیت‌هایش، بر اساس نظام حسابداری شرکتی، با زیان همراه است. این در حالی است که نظام شرکتی و بنگاه‌داری، بدون ملاحظه سود و زیان دوام نخواهد آورد.
یکی از تفاوت‌ها میان نظام عمل دولتی و شرکتی، که با موضوع این یادداشت مرتبط است، تفاوت چارچوب حقوقی حاکم بر آنهاست. مراکز دولتی، مانند وزارتخانه‌ها، محدود به سند تأسیسی هستند که اصولاً از طریق پارلمان به تصویب میرسد. این مراکز در غیر از مصادیق مندرج در این سند تاسیس، دارای صلاحیتی نیستند. در مقابل شرکتها، اگر چه اصولاً مکلف به عمل بر معنای سند تاسیس خود (اساسنامه) هستند؛ اما حدود فعالیت آنها را قانون تجارت مشخص می کند، قانونی که عرصه فراخی را برای عمل در اختیار آنها قرار می‌دهد. کانون این عرصه عمل گسترده را می‌توان در اختیارات هیات‌های مدیره این شرکتها دید.
اگر بپذیریم که «شرکت سهامی به وسیله هیات مدیره‌ای که از بین صاحبان سهام انتخاب شده... اداره خواهد شد.» (ماده ۱۰۷ لایحه اصلاح قانون تجارت) و «جز درباره موضوعاتی که به موجب مقررات این قانون اخذ تصمیم و اقدام درباره آنها در صلاحیت مجامع عمومی است، مدیران شرکت دارای «کلیه» اختیارات لازم برای اداره امور شرکت می‌باشند، مشروط بر آنکه تصمیمات و اقدامات آنها در حدود موضوع شرکت باشد....» (ماده ۱۱۸ همان سند) (۱)، آنگاه مشخص خواهد شد که میزان قدرت هیات‌های مدیره در شرکتهای تجاری چقدر است و از آنجا که ورود دولت به عرصه بنگاه‌داری به معنای بهره گرفتن از مفاد این مواد قانون تجارت توسط هیات‌های مدیره است، لاجرم میزان قدرت هیات‌های مدیره در شرکتهای دولتی نیز آشکار خواهد شد (۲). اگر چه بخشهایی از اختیارات مالی شرکتهای دولتی در کنترل مجامع عمومی قرار دارد (مانند تصویب حق حضور در جلسات اعضای هیات مدیره و میزان پاداش آنها بر اساس ماده ۱۳۴ لایحه اصلاح قانون تجارت)، اما می‌توان حدس زد که رابطه هیات‌های مدیره شرکتهای دولتی با مجامع عمومی (۳) و وزیران (۴)، خود می‌تواند از پتانسیل بالایی برای گسترش رانت از شرکتهای دولتی به مدیران ارشد دولتی برخوردار باشد که خود نیازمند مطالعه مستقلی است.
اشراف به نکات فوق از یکسو و آگاهی از واقعیات جاری شرکتهای دولتی و مناسبات این شرکتها با مراجع تصمیم‌گیر دولتی از سوی دیگر، برخی از مقامات سیاسی کشور را مجبور به تفکر در این خصوص کرده است که چگونه می‌توان نسبت به سالم سازی بستر جاری فعالیت شرکتهای دولتی اقدام کرد. برخی راهبردهای مورد استفاده مقامات سیاسی کشور از این قرارند:
- تعبیه مراجع نظارتی بیشتر بر عملکرد شرکتهای دولتی و مدیران آنها
- محدود کردن دایره عمل مدیران و هیات‌های مدیره شرکتهای دولتی از طریق تصویب قوانین و مقررات مربوط به امور مالی شرکتهای دولتی و دولت
- اصلاح اساسنامه شرکتهای دولتی و دخل تصرف قانون گذار در مقررات استخدامی این شرکتها
- تلاش برای واگذاری شرکتهای دولتی به بخش خصوصی
این تلاشها نشان می‌دهد که وجود معضل و مساله‌ای به نام شرکتهای دولتی در فضای کسب و کار و سیاست ایران، برای برخی از سیاستمداران کشور، ناشناخته نیست. به بیان دیگر، باید قائل شد که، لااقل، در برخی از مدیران سیاسی ارشد کشور، این پدیده موضوعی غریب نیست. با این حال میان آگاهی از وجود یک بیماری و معالجه آن تفاوت وجود دارد.
همانگونه که در اولین پاورقی این یادداشت آمده است، اصولاً محدود کردن اختیارات مراکز مدیریتی شرکتهای دولتی، با روح و نص قانون تجارت کشور سازگار نیست و تغییر آن نیز می‌تواند فضای کسب و کار کشور را در بخش خصوصی نیز دچار التهاب ساخته و بازیگران اقتصادی خصوصی کشور را از حداقل حمایتهای لازم برای ورود به فضای تجارت کشور محروم سازد. شرکتهای تجارتی برای این منظور تشکیل می‌گردند تا با گردش سریع دارایی و منابع مالی و، در صورت نیاز، اخذ تصمیمات سریع، و گاه از مجرای پرداختهای بیش از عرف، فضای مانور لازم را برای بقا در بازار برای خود تضمین کرده و سود مورد نیاز را نیز تحصیل نمایند. تشکیل شرکت دولتی از یکسو، و ایجاد مانع برای گردش مالی آن از سوی دیگر، یا مانع تراشی برای مدیران آن در تصمیم‌گیری‌های تجارتی که نیازمند واکنش سریع‌اند، تناقضی است که نمی‌توان آن را نادیده گرفت. این محدودیت‌ها و مانع تراشی‌ها ذاتاً با ماهیت و فلسفه تشکیل شرکت در تعارض است. نمی‌توان (به معنای منطقی کلمه) هم شرکت تاسیس کرد و هم، دم به لحظه، آن را از اساسی‌ترین ابزارهای عملش محروم ساخت. لذا به نظر میرسد که راهبرد آنچه «ایجاد محدودیت و مانع‌تراشی» می‌خوانیم، شرکتهای دولتی را از نایل شدن به اهدافشان محروم خواهد ساخت. در عین حال، همانگونه که می‌بینیم، وجود این موانع قانونی، در عمل، مانع از بروز مفاسد مورد نظر نشده است. لذا مساله اصلی وجود شرکتهای دولتی و محدود کردن آنها (برای جلوگیری از مفاسد) نیست، بلکه به نظر میرسد که مساله اصلی نفس وجود شرکتهای دولتی و فعالیتهای اقتصادی و بنگاه‌داری دولت باشد.
همانگونه که گفته شد، حکومتها برای این تشکیل نمی‌شوند که مبادرت به انجام فعالیتهای اقتصادی و بنگاه‌داری کنند. از این زاویه، در صورت ضرورت نیز، فعالیتهای بنگاه‌دارانه و شرکتی دولت می‌بایست شدیداً محدود و برای رفع ضرورت باشد. در نتیجه، ضروری است تا دولت و مقامات دولتی را، برای اینکه بتوانند به وظایف خود در قبال خدمت به خلق خدا نایل شوند، از تفکرات بنگاه‌دارانه دور کرد و نزدیک شدن به ساختار شرکتی را، تنها و تنها، محدود به مواقع ضروری کرد. با کمال تاسف، برخلاف روند پیشنهادی فوق، نه تنها، اراده سیاسی ایجاد شده برای واگذاری شرکتهای دولتی در سالهای گذشته با موفقیت قرین نبوده، بلکه در سالهای اخیر شاهد شکل‌گیری روند معکوسی بوده‌ایم که به خصولتی سازی معروف شده است. معدود شرکتهای دولتی که در سالهای اخیر ظاهراً خصوصی شده‌اند، در عمل اگر چه از چنبره نظارتی دولت خارج شده‌اند اما کماکان توسط برخی مدیران و نهادهای دولتی و وابسته به دولت مدیریت می‌شوند. به تعبیر دیگر، به رغم خصوصی سازی انجام شده، کماکان بخش اصلی بنگاههای مهم اقتصادی کشور، در کنترل دولت قرار دارد. بخشی از این شرکتها، هنوز مستقیما در کنترل دولت است و رسماً با نام و عنوان شرکت دولتی شناخته میشود (۵) و بخش دیگری از این شرکتها نیز، به رغم یدک کشیدن فرایند خصوصی سازی، کماکان در کنترل و مدیریت مدیران دولتی قرار دارد.
با این وضع، که گویای عرصه فراگیر بنگاه داری دولت در اقتصاد ایران است، به نظر میرسد که چاره‌ای جز پذیرش آثار و تبعات قهری بکارگیری شیوه بنگاه‌داری دولتی نداشته باشیم. لذا قابل تصور است که در فردای فروکش کردن ماجرای فیشهای حقوقی نجومی، ماجرای دیگری قد برافراشته و انرژی مدیران سیاسی کشور را معطوف به حل و فصل مشکلات جدیدی کند که شرکتهای دولتی برای کشور بوجود آورنده‌اند.
در مقابل، اگر به دنبال حل و فصل بخشی از مشکلات مربوط به رانت و رانت‌جویی در اقتصاد کشور باشیم چاره‌ای نخواهیم داشت جز اینکه با خداحافظی با دوران شرکتهای دولتی، به جز تعداد معدودی از شرکتهای دولتی ضروری، رابطه دولت و مدیران دولتی را با این شرکتها، از بیخ و بن قطع کنیم. بدیهی است که حتی در این حالت نیز نمی‌توانیم از مضرات ناشی از شرکتهای ضروری دولتی در امان باشیم، گرچه می‌توانیم وجود این مضرات به ضرورتها و نیازهایی ارجاع دهیم که ما را مجبور به گزینش این ساختار برای معدودی از فعالیتهای دولت کرده است. بعلاوه، در صورتی‌که تعداد شرکتهای دولتی محدود باشد، امکان بهره گرفتن از انرژی و توان ظرفیت سیاسی کشور برای مدیریت بر تبعات ناشی از فعالیتهای بنگاه‌دارانه دولت بیشتر خواهد بود.
نتیجه اینکه، بدون اذعان به این واقعیت که دولت نمی‌تواند هم بنگاه‌داری کند و هم از تبعات منفی ناشی از آن در امان باشد، در مسیر اصلاح شرایط موجود، که ماجرای فیشهای حقوقی نجومی نیز بخشی از آن است، قدم برداشت.
یادداشتها
۱) تلاشهای متعددی توسط سیاستمداران ارشد کشور برای مقابله با فضای رانتی موجود در شرکتهای دولتی به عمل آمده است. بخشی از این تلاشها ناظر به ایجاد محدودیت برای مدیران شرکتها از طریق تصویب یا اصلاح اساسنامه این شرکتها است. قانون‌گذاران و مقامات ارشد سیاسی کشور گاه تلاش کرده‌اند تا اساسنامه شرکتهای دولتی را به گونه‌ای نوشته و تصویب کنند که فضای مانور منفعت طلبانه زیادی برای مدیران شرکتهای دولتی باقی نماند. با این حال کافی است تا عبارت اخیر ماده ۱۱۸ لایحه ذکر شده را مورد توجه قرار دهیم تا مشخص شود که علی‌الاصول این تلاشها نمی‌توانند موفق باشند. در فراز اخیر این ماده آمده است که: «محدود کردن اختیارات مدیران در اساسنامه یا به موجب تصمیمات مجمع عمومی، فقط از لحاظ روابط بین مدیران و صاحبان سهام (در موضوع بحث این یادداشت: دولت) معتبر بوده و در مقابل اشخاص ثالث باطل و کان لم یکن است.» این تعارض مهم به هیچ روی قابل نادیده گرفتن نیست. وجود برخی تضمین‌ها در روابط تجاری وجود این عبارت در ماده ۱۱۸ را ضروری ساخته است، حال آنکه همین عبارت می‌تواند مانع از کنترل لازم دولت بر شرکتهای دولتی گردد.
۲) مشخص است که میزان قدرت هیات‌های مدیره شرکتهای دولتی از قدرت این هیات‌ها در شرکتهای غیر دولتی، در شرایط مشابه بیشتر است. مدیران دولتی مستظهر به حمایت دولت نیز هستند، حال آنکه مدیران غیردولتی را، طبق تعریف، از این حمایتها بهره‌ای نیست.
۳) مجمع عمومی شرکتهای دولتی به علت مالکیت دولت بر سهام این شرکتها، اصولاً، در اختیار وزیر ذیربط است.
۴) موضوع رابطه میان مدیران قدرتمند شرکتهای دولتی و سیاستمداران ارشد کشور، موضوعی است که کمتر به آن توجه میشود. این موضوع می‌تواند از زاویه سیاست و اقتصاد سیاسی مورد واکاوی و مطالعه قرار گیرد. از آنجا که بخشی از ابعاد شناختی و ایستارهای ذهنی وزراء و مقامات سیاسی ارشد کشور را می‌توان به مشاورانی نسبت داد که راهی به دفاتر این مقامات دارند و طرف مشورت قرار می‌گیرند، با شناسایی اینکه کدام بازیگران به وزراء و جلسات تصمیم‌گیری وزارتخانه‌ها دسترسی بیشتری دارند، می‌توان میزان تاثیر‌گذاری احتمالی آنها بر تصمیمات وزیران را حدس زد. با افسوس فراوان، در میان چهار گروه عمده فعالان کسب و کار، تنها مدیران شرکتهای دولتی هستند که بیشترین دسترسی را وزیران و وزارتخانه‌ها دارند. در حالی که «فعالان و شرکتهای اقتصادی بخش خصوصی»، «کارگران و کارمندان» و «مصرف کنندگان» از کمترین میزان دسترسی به مقامات سیاسی برخوردارند، این تنها «مدیران شرکتهای دولتی» هستند که بیشترین تردد را به وزارتخانه‌ها و قوه مقننه کشور دارند. پیشتر در یادداشتی با عنوان «ضرورت ایجاد موازنه سیاسی میان فعالان اقتصادی کشور؛ نگاهی به نامه چهار وزیر به رئیس جمهور» برخی زوایای این موضوع را مورد تحلیل قرار داده‌ام.
۵) بخشی از انرژی قوه مجریه و مقننه کشور در تنظیم بودجه کل کشور، مصروف بودجه شرکتهای دولتی میشود. پیوست سوم قانون بودجه کل کشور مستقلاً به «بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» می‌پردازد.
امیر حسین علینقی (alinaghi@gmail.com)
«هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»