آیا رئیس‌جمهور برای انتخاب وزیران «قانوناً» موظف با هماهنگی با کسی است؟
یکی از مسائلی که در سالهای اخیر پس از طرح در فضای عمومی جامعه، کمابیش به عرصه حقوقی کشور نیز کشیده شده، این موضوع است که رئیس‌جمهور در انتخاب وزیران تا چه حد اختیار است. ترجمه حقوقی این موضوع را می‌توان به این صورت طرح کرد که در مساله انتخاب وزیران و معرفی آنها به مجلس شورای اسلامی، آیا از زاویه حقوقی، رئیس‌جمهور مکلف به هماهنگی با کسی است؟ اهمیت بحث آنگاه آشکار می‌شود که در برخی اظهارنظرها، این موضوع سیاسی، صبغه حقوقی نیز پیدا کرده و گاه از وجود یک «عرف» در این زمینه بحث می‌شود.
این یادداشت تلاش می‌کند تا الزام حقوقی این موضوع را مورد بررسی قرار دهد. در نتیجه، پرسش اصلی این یادداشت آن است که آیا رئیس‌جمهور برای انتخاب وزیران قانوناً موظف با هماهنگی با کسی است؟
اصل ۱۳۳ و تصدی سمت وزارت
برای پاسخ به پرسش بالا، دو اصل قانون اساسی قابل توجه‌اند: اصول ۱۳۳ و ۱۶۰. بحث را با اشاره به اصل ۱۳۳ آغاز و در ادامه به اصل ۱۶۰ نیز خواهیم پرداخت. به موجب صدر اصل ۱۳۳ قانون اساسی: «وزراء توسط رئیس‌جمهور انتخاب و برای گرفتن رای اعتماد به مجلس معرفی می‌شوند....»
در این زمینه البته می‌توان نیم‌نگاهی به اصل ۸۷ نیز داشت، گرچه اشاره اصل ۸۷ به «هیات وزیران» ممکن است شمول دلالت این اصل به تک‌تک وزیران را با اما و اگر مواجه کند. در ابتدای اصل ۸۷ آمده است که: «رئیس‌جمهور برای هیات وزیران پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر باید از مجلس رای اعتماد بگیرد.» با این حال، از آنجا که در فرض شمول اصل ۸۷ به تک‌تک وزیران، این دلالت از اصل ۱۳۳ تیز استنباط می‌گردد، می‌توان اصل ۸۷ را از دایره بررسی خارج کرد.
تحقق دو اراده و انشاء در تصدی سمت وزارت
با نگاهی به اصل ۱۳۳ قانون اساسی، و عبارت منقول از اصل ۸۷، مشخص می‌شود که برای انتصاب به سمت وزارت وجود دو اراده لازم است. اراده اول در اصل ۱۳۳ در واژه «انتخاب» بازتاب یافته است، به گونه‌ای که می‌توان گفت بدون وجود این اراده یا انتخاب، عملا امکان فعال شدن اراده دوم «رای اعتماد مجلس» وجود نخواهد داشت. لذا می‌توان به این نتیجه رسید که، از نگاه قانون اساسی، تصدی سمت وزارت در ایران، اولا منوط به اراده ریاست جمهوری در انتخاب فرد مورد نظر است، همچنانکه مجلس شورای اسلامی از طریق دادن رای اعتماد، اراده خویش را در تصدی سمت وزارت اعلام و عملی می‌سازد.
اگر بخواهیم نگاه حقوقی‌تری به موضوع داشته باشیم، می‌توانیم مساله را این‌گونه صورت‌بندی کنیم که برای تصدی سمت وزارت در قانون اساسی نیاز به دو «انشاء» داریم. انشاء اول همان «انتخاب» رئیس‌جمهور است و انشاء دوم «رای اعتماد» مجلس شورای اسلامی. برایند نهایی این صورت‌بندی نتایج زیر است:
۱. بدون انتخاب اولیه رئیس‌جمهور و رای اعتماد مجلس شورای اسلامی، کسی محق به تصدی صندلی وزارت نیست. (به غیر از استثنای مندرج در فراز نهایی اصل ۱۳۵ درخصوص تعیین سرپرست برای وزارتخانهها)
۲. از منظر حقوقی، دیگر اشخاص و نهادهای برآمده از قانون اساسی و حقوق کشورمان، صلاحیتی در این موضوع ندارند. تنها استثنای موجود در این زمینه نیز نحوه انتخاب وزیر دادگستری است که ذیلاً به آن پرداخته خواهد شد.
تصدی وزارت دادگستری
همانگونه که اشاره شد، تنها استثنای موجود در زمینه نحوه انتخاب وزیران در قانون اساسی کشورمان، شیوه تصدی وزارت دادگستری است. به موجب اصل ۱۶۰ قانون اساسی «وزیر دادگستری... از میان کسانی که رئیس قوه قضائیه به رئیس‌جمهور پیشنهاد می‌کند انتخاب می‌گردد.» با نگاهی به این اصل و روند عمومی انتخاب وزیران در حقوق اساسی کشورمان، مشخص می‌شود که برای انتخاب وزیر دادگستری، جدا و پیش از انتخاب رئیس‌جمهور و رای اعتماد مجلس شورای اسلامی، نیازمند شکل‌گیری اراده دیگری نیز می‌باشیم که همانا، پیشنهاد اولیه رئیس قوه قضائیه است. به بیان دیگر، ابتدا رئیس قوه قضائیه «کسانی» را جهت تصدی سمت وزارت دادگستری به رئیس‌جمهور معرفی می‌کند و سپس رئیس‌جمهور از میان فهرست معرفی شده، شخص مورد نظر خویش را جهت اخذ رای اعتماد به مجلس معرفی خواهد کرد.
نگاهی به این روند، که گویای نقش مثبت و اولیه رئیس قوه‌قضاییه است، نشان می‌دهد، صلاحیت عام رئیس‌جمهور در انتخاب وزیران، آنگاه که وزرات و وزیر دادگستری می‌رسد با محدودت‌هایی مواجه می‌شود، گر چه به هر رو، در مورد وزیر دادگستری نیز، این رئیس جمهور است که فردی را جهت تصدی وزارت دادگستری به مجلس معرفی خواهد کرد.
نگاهی به موضوع هماهنگی و رایزنی مقام‌های سیاسی
اگر بعد حقوقی تصد سمت وزارت همان است که گفته شد، آنگاه پرسشی چهره می‌کند. اگر صلاحیت هر یک از مقام‌های سیاسی در زمینه انتخاب وزیران مشخص است، پس رایزنی‌ها و هماهنگی‌ها چه جایگاهی داشته و برای رسیدن به کدام نتایج انجام می‌شوند؟
قابل فرض است که رئیس‌جمهور در انتخاب وزیران، به رویکرد عمومی پارلمان کشور (مجلس) بی‌اعتنایی کرده و منحصراً اشخاص مورد نظر خویش را معرفی کند. در این باب، اگر چه نمی‌توان از زاویه حقوقی به رئیس‌جمهور خرده گرفت، اما مجلس نیز می‌تواند، و حق دارد، با استفاده از حقوق خویش به تمام یا برخی از وزیران پیشنهادی رئیس‌جمهور رای اعتماد ندهد و تشکیل هیات وزیران مورد نظر رئیس‌جمهور را با مشکل مواجه کند. برای فرار از این مشکلات و تبعات ناشی از آن است که، هم رییس جمهور و هم مجلس شورای اسلامی «صلاح» را در آن می‌بینند که به رغم حقوق غیرقابل انکارشان در انتخاب وزیران، با یکدیگر به رایزنی و هماهنگی بنشینند. این رویه‌ای است که در بسیاری از جوامع شکل گرفته است، اما به هیچ رو نمی‌توان نام آن را «عرف» نهاد. یکی از اوصاف عرف، الزام‌آور بودن و غیرقابل تخلف بودنش می‌باشد، در حالی که انجام این هماهنگی‌ها و پایبندی به آنها، اصولا تکلیف نیستند تا الزام‌آور باشند.
نتیجه‌گیری
۱. قانون اساسی کشورمان در زمینه انتخاب وزیران، وجود دو اراده را ضروری دانسته است: انتخاب رئیس‌جمهور و رای اعتماد مجلس شورای اسلامی. این حکم، جدای از مورد وزارت دادگستری، شامل تمامی وزارتخانهها (با هر درجه‌ای از اهمیت) می‌شود.
۲. به عنوان تنها استثناء، اصل ۱۶۰ قانون اساسی، برای تصدی وزارت دادگستری وجود سه اراده را لازم دیده است. در این باب ابتکار انتخاب اولیه با رئیس قوه‌قضاییه است که کسانی را جهت تصدی این سمت به رئیس‌جمهور پیشنهاد می‌دهد. آنگاه رئیس‌جمهور از میان این افراد انتخاب خویش را انجام و در نهایت نیز مجلس شورای اسلامی رای اعتماد یا عدم اعتماد خود را اعلام خواهد کرد.
۳. مازاد بر موارد فوق، برای رییس‌جمهور و مجلس شورای اسلامی تکلیف و وظیفه‌ای قانونی برای تبعیت از دیدگاههای دیگر اشخاص و نهادهای حقوق اساسی کشورمان و یا احزاب و جریانات سیاسی، در انتخاب وزیران، وجود ندارد. همچنانکه رئیس قوه‌قضاییه نیز در زمینه پیشنهاد کسانی برای وزارت دادگستری موظف به تبعیت از کسی نیست.
۴. آنچه می‌ماند برخی مشاوره و رایزنی‌هاست که جنبه سیاسی دارد و علی‌الاصول ضمانت اجرای حقوقی نیز ندارد و به قصد نائل شدن به دو نتیجه خاص انجام می‌گیرد. این رایزنی‌ها با کاهش هزینه ناشی از اختلاف‌های سیاسی، کارایی مدیریت سیاسی کشور را افزایش می‌دهد؛ مضاف بر اینکه، از مجرای افزایش کارایی مدیریت سیاسی کشور، بر اعتماد عمومی به سیاستمداران می‌افزاید.
۵. این رایزنی‌ها و هماهنگی‌ها کنشی دو سویه است و متوجه کلیه مقام‌ها و نهادهای سیاسی است. لذا در صورتی که یکی از نهادهای بر آمده از قانون اساسی کشور، تمایلی به هماهنگی نداشته و یا خود را به آثار و تبعات آن ملزم نداند، دلیلی وجود ندارد که از دیگر کنش‌گران انتظار داشته باشد تا به منظور هماهنگی با او، از حقوق قانونی خویش صرفنظر کنند.
امیرحسین علینقی
alinaghi@gmail.com
aalinaghi.blog.ir
«هرگونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»
یکی از مسائلی که در سالهای اخیر پس از طرح در فضای عمومی جامعه، کمابیش به عرصه حقوقی کشور نیز کشیده شده، این موضوع است که رئیس‌جمهور در انتخاب وزیران تا چه حد اختیار است. ترجمه حقوقی این موضوع را می‌توان به این صورت طرح کرد که در مساله انتخاب وزیران و معرفی آنها به مجلس شورای اسلامی، آیا از زاویه حقوقی، رئیس‌جمهور مکلف به هماهنگی با کسی است؟ اهمیت بحث آنگاه آشکار می‌شود که در برخی اظهارنظرها، این موضوع سیاسی، صبغه حقوقی نیز پیدا کرده و گاه از وجود یک «عرف» در این زمینه بحث می‌شود.
این یادداشت تلاش می‌کند تا الزام حقوقی این موضوع را مورد بررسی قرار دهد. در نتیجه، پرسش اصلی این یادداشت آن است که آیا رئیس‌جمهور برای انتخاب وزیران قانوناً موظف با هماهنگی با کسی است؟
اصل ۱۳۳ و تصدی سمت وزارت
برای پاسخ به پرسش بالا، دو اصل قانون اساسی قابل توجه‌اند: اصول ۱۳۳ و ۱۶۰. بحث را با اشاره به اصل ۱۳۳ آغاز و در ادامه به اصل ۱۶۰ نیز خواهیم پرداخت. به موجب صدر اصل ۱۳۳ قانون اساسی: «وزراء توسط رئیس‌جمهور انتخاب و برای گرفتن رای اعتماد به مجلس معرفی می‌شوند....»
در این زمینه البته می‌توان نیم‌نگاهی به اصل ۸۷ نیز داشت، گرچه اشاره اصل ۸۷ به «هیات وزیران» ممکن است شمول دلالت این اصل به تک‌تک وزیران را با اما و اگر مواجه کند. در ابتدای اصل ۸۷ آمده است که: «رئیس‌جمهور برای هیات وزیران پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر باید از مجلس رای اعتماد بگیرد.» با این حال، از آنجا که در فرض شمول اصل ۸۷ به تک‌تک وزیران، این دلالت از اصل ۱۳۳ تیز استنباط می‌گردد، می‌توان اصل ۸۷ را از دایره بررسی خارج کرد.
تحقق دو اراده و انشاء در تصدی سمت وزارت
با نگاهی به اصل ۱۳۳ قانون اساسی، و عبارت منقول از اصل ۸۷، مشخص می‌شود که برای انتصاب به سمت وزارت وجود دو اراده لازم است. اراده اول در اصل ۱۳۳ در واژه «انتخاب» بازتاب یافته است، به گونه‌ای که می‌توان گفت بدون وجود این اراده یا انتخاب، عملا امکان فعال شدن اراده دوم «رای اعتماد مجلس» وجود نخواهد داشت. لذا می‌توان به این نتیجه رسید که، از نگاه قانون اساسی، تصدی سمت وزارت در ایران، اولا منوط به اراده ریاست جمهوری در انتخاب فرد مورد نظر است، همچنانکه مجلس شورای اسلامی از طریق دادن رای اعتماد، اراده خویش را در تصدی سمت وزارت اعلام و عملی می‌سازد.
اگر بخواهیم نگاه حقوقی‌تری به موضوع داشته باشیم، می‌توانیم مساله را این‌گونه صورت‌بندی کنیم که برای تصدی سمت وزارت در قانون اساسی نیاز به دو «انشاء» داریم. انشاء اول همان «انتخاب» رئیس‌جمهور است و انشاء دوم «رای اعتماد» مجلس شورای اسلامی. برایند نهایی این صورت‌بندی نتایج زیر است:
۱. بدون انتخاب اولیه رئیس‌جمهور و رای اعتماد مجلس شورای اسلامی، کسی محق به تصدی صندلی وزارت نیست. (به غیر از استثنای مندرج در فراز نهایی اصل ۱۳۵ درخصوص تعیین سرپرست برای وزارتخانهها)
۲. از منظر حقوقی، دیگر اشخاص و نهادهای برآمده از قانون اساسی و حقوق کشورمان، صلاحیتی در این موضوع ندارند. تنها استثنای موجود در این زمینه نیز نحوه انتخاب وزیر دادگستری است که ذیلاً به آن پرداخته خواهد شد.
تصدی وزارت دادگستری
همانگونه که اشاره شد، تنها استثنای موجود در زمینه نحوه انتخاب وزیران در قانون اساسی کشورمان، شیوه تصدی وزارت دادگستری است. به موجب اصل ۱۶۰ قانون اساسی «وزیر دادگستری... از میان کسانی که رئیس قوه قضائیه به رئیس‌جمهور پیشنهاد می‌کند انتخاب می‌گردد.» با نگاهی به این اصل و روند عمومی انتخاب وزیران در حقوق اساسی کشورمان، مشخص می‌شود که برای انتخاب وزیر دادگستری، جدا و پیش از انتخاب رئیس‌جمهور و رای اعتماد مجلس شورای اسلامی، نیازمند شکل‌گیری اراده دیگری نیز می‌باشیم که همانا، پیشنهاد اولیه رئیس قوه قضائیه است. به بیان دیگر، ابتدا رئیس قوه قضائیه «کسانی» را جهت تصدی سمت وزارت دادگستری به رئیس‌جمهور معرفی می‌کند و سپس رئیس‌جمهور از میان فهرست معرفی شده، شخص مورد نظر خویش را جهت اخذ رای اعتماد به مجلس معرفی خواهد کرد.
نگاهی به این روند، که گویای نقش مثبت و اولیه رئیس قوه‌قضاییه است، نشان می‌دهد، صلاحیت عام رئیس‌جمهور در انتخاب وزیران، آنگاه که وزرات و وزیر دادگستری می‌رسد با محدودت‌هایی مواجه می‌شود، گر چه به هر رو، در مورد وزیر دادگستری نیز، این رئیس جمهور است که فردی را جهت تصدی وزارت دادگستری به مجلس معرفی خواهد کرد.
نگاهی به موضوع هماهنگی و رایزنی مقام‌های سیاسی
اگر بعد حقوقی تصد سمت وزارت همان است که گفته شد، آنگاه پرسشی چهره می‌کند. اگر صلاحیت هر یک از مقام‌های سیاسی در زمینه انتخاب وزیران مشخص است، پس رایزنی‌ها و هماهنگی‌ها چه جایگاهی داشته و برای رسیدن به کدام نتایج انجام می‌شوند؟
قابل فرض است که رئیس‌جمهور در انتخاب وزیران، به رویکرد عمومی پارلمان کشور (مجلس) بی‌اعتنایی کرده و منحصراً اشخاص مورد نظر خویش را معرفی کند. در این باب، اگر چه نمی‌توان از زاویه حقوقی به رئیس‌جمهور خرده گرفت، اما مجلس نیز می‌تواند، و حق دارد، با استفاده از حقوق خویش به تمام یا برخی از وزیران پیشنهادی رئیس‌جمهور رای اعتماد ندهد و تشکیل هیات وزیران مورد نظر رئیس‌جمهور را با مشکل مواجه کند. برای فرار از این مشکلات و تبعات ناشی از آن است که، هم رییس جمهور و هم مجلس شورای اسلامی «صلاح» را در آن می‌بینند که به رغم حقوق غیرقابل انکارشان در انتخاب وزیران، با یکدیگر به رایزنی و هماهنگی بنشینند. این رویه‌ای است که در بسیاری از جوامع شکل گرفته است، اما به هیچ رو نمی‌توان نام آن را «عرف» نهاد. یکی از اوصاف عرف، الزام‌آور بودن و غیرقابل تخلف بودنش می‌باشد، در حالی که انجام این هماهنگی‌ها و پایبندی به آنها، اصولا تکلیف نیستند تا الزام‌آور باشند.
نتیجه‌گیری
۱. قانون اساسی کشورمان در زمینه انتخاب وزیران، وجود دو اراده را ضروری دانسته است: انتخاب رئیس‌جمهور و رای اعتماد مجلس شورای اسلامی. این حکم، جدای از مورد وزارت دادگستری، شامل تمامی وزارتخانهها (با هر درجه‌ای از اهمیت) می‌شود.
۲. به عنوان تنها استثناء، اصل ۱۶۰ قانون اساسی، برای تصدی وزارت دادگستری وجود سه اراده را لازم دیده است. در این باب ابتکار انتخاب اولیه با رئیس قوه‌قضاییه است که کسانی را جهت تصدی این سمت به رئیس‌جمهور پیشنهاد می‌دهد. آنگاه رئیس‌جمهور از میان این افراد انتخاب خویش را انجام و در نهایت نیز مجلس شورای اسلامی رای اعتماد یا عدم اعتماد خود را اعلام خواهد کرد.
۳. مازاد بر موارد فوق، برای رییس‌جمهور و مجلس شورای اسلامی تکلیف و وظیفه‌ای قانونی برای تبعیت از دیدگاههای دیگر اشخاص و نهادهای حقوق اساسی کشورمان و یا احزاب و جریانات سیاسی، در انتخاب وزیران، وجود ندارد. همچنانکه رئیس قوه‌قضاییه نیز در زمینه پیشنهاد کسانی برای وزارت دادگستری موظف به تبعیت از کسی نیست.
۴. آنچه می‌ماند برخی مشاوره و رایزنی‌هاست که جنبه سیاسی دارد و علی‌الاصول ضمانت اجرای حقوقی نیز ندارد و به قصد نائل شدن به دو نتیجه خاص انجام می‌گیرد. این رایزنی‌ها با کاهش هزینه ناشی از اختلاف‌های سیاسی، کارایی مدیریت سیاسی کشور را افزایش می‌دهد؛ مضاف بر اینکه، از مجرای افزایش کارایی مدیریت سیاسی کشور، بر اعتماد عمومی به سیاستمداران می‌افزاید.
۵. این رایزنی‌ها و هماهنگی‌ها کنشی دو سویه است و متوجه کلیه مقام‌ها و نهادهای سیاسی است. لذا در صورتی که یکی از نهادهای بر آمده از قانون اساسی کشور، تمایلی به هماهنگی نداشته و یا خود را به آثار و تبعات آن ملزم نداند، دلیلی وجود ندارد که از دیگر کنش‌گران انتظار داشته باشد تا به منظور هماهنگی با او، از حقوق قانونی خویش صرفنظر کنند.
امیرحسین علینقی
alinaghi@gmail.com
aalinaghi.blog.ir
«هرگونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»