در یادداشتی که مدتی قبل منتشر شد(۱)، آنچه را که نگارنده، بحران نظریه دولت در حقوق اساسی کشور می‌دانست، در چارچوب بحث «جمعیت»، به عنوان یکی از ارکان دولت-کشور، به بحث گذاشت. نتیجه آن یادداشت این بود که بخشی از نظریه دولت، که مرتبط با عنصر جمعیت در دولت-کشور ایران است، در بحرانی جدی و البته مخاطره‌آمیز قرار دارد. در همان یادداشت به این نکته نیز اشاره شده بود که، جدای از عنصر جمعیت، دیگر عناصر نظریه دولت نیز در بحران بسر می‌برند. نگارنده اعتقاد دارد که عناصر «سرزمین»، «حکومت» و «حاکمیت» در نظریه جاری دولت نیز در بحرانند. از میان این سه عنصر، در این یادداشت، بر عنصر «حکومت» تمرکز می‌شود و ابعادی از بحران در مفهوم حکومت و حکومت‌داری (۲) در نظریه سیاسی رایج و شیوه عملی آن بیان می‌گردد. به این منظور، بر چند محور بحرانی در نظریه حکومت تمرکز می‌شود.
۱. بحران تقسیم کار: یکی از مهم‌ترین ارکان نظریه حکومت در جهان معاصر، مفهوم تقسیم کار است. در واقع، بسیار پیشتر از آنکه وارد قرن بیستم و بیست و یکم شویم، جوامع به حدی از پیچیدگی رسیده بودند که امکان اداره آنها با شیوه‌های ساده و مرسوم قدیمی میسر نبوده است. از جمله نتایج محتوم ناشی از این پیچیدگی‌ها، پایه‌ریزی حکومت‌ها و زندگی بر اساس تقسیم کار است. اصل تقسیم کار، امروزه به قدری بدیهی می‌نماید که، نه تنها، کمتر کسی در لزوم آن تردید می‌کند، بلکه اصولا شیوه تقسیم کار موجود در سازمان‌های مختلف، توجه کسی را برنمی‌انگیزد.
به رغم نکات فوق، موضوع تقسیم کار، به عنوان یک واقعیت انسانی و بخشی از میراث ناشی از قانون اساسی کشور، تقریبا به حاشیه رانده شده است. نگاهی به ساختار موجود حکومت در کشور آشکار می‌کند که بخش قابل توجهی از نهادهای کشور، تقریبا، به هر کاری مشغول‌اند. برای بخش عمده‌ای از مردم کشور، آشکار نیست که آنچه یک مصوبه عام (قانون) است و برای عامه مردم کشور حق یا تکلیف ایجاد می‌کند، توسط مجلس رسمی کشور به تصویب رسیده یا انواع و اقسام شوراها و مراجع ریز و درشتی که در عرصه مدیریتی کشور حضور دارند، آن را تصویب کرده‌اند. وزیر کار و تعاون کشور برای حل موضوع یک کشتی حادثه دیده رهسپار اقیانوس‌ها می‌شود، در حالی که شرکت مالک کشتی و وزیر مربوطه در حاشیه مباحث قرار دارند (۳). تقریبا تمام وزارتخانه‌ها و دیگر سازمان‌های کشوری و لشگری دانشگاه دارند و درگیر اعطای خدمات کامل رفاهی و گاه درمانی به وابستگان خود هستند. همچنین کافی است تا موضوع حمایت از محرومین و تامین اجتماعی را شاهد بگیریم تا مشخص شود که چه تعداد نهادهای حمایتی دولتی و غیردولتی که از منابع عمومی ارتزاق می‌کنند، در این فعالیت‌ها دخالت دارند، دخالت‌هایی که گاه با مصارف تکراری یا نابهینه در عرصه مدیریتی کشور همراه می‌شود. مضاف بر این، بخشی از مهم‌ترین نیروهای نظامی کشور، با خوانشی از قانون اساسی که مغایر با ایده تقسیم کار است (۴)، تقریبا در هر حوزه اجتماعی کشور، مشغول به فعالیت‌اند و تعدادی از ارباب جمعی قوه قضاییه (دادستان‌ها)، در باب لزوم یا عدم لزوم آنچه، صلاحیتش برعهده وزارت ارشاد و یا دیگران است، اظهارنظر کرده و حکم می‌دهند (۵). یکی از جالب‌ترین و در عین حال، قابل تامل‌ترین اظهارنظرها در این زمینه، نکاتی است که چند ماه پیش، از سوی دادستان مشهد مطرح شد. دادستان مشهد طی اظهارنظری که با وضوح تمام، در مغایرت کامل با ایده تقسیم کار است، گفته است که: «یکی از دوستانم چندی پیش به من گفت چرا شما به تمام موضوعات ورود می‌کنید، در اینجا باید تاکید کنم اختیارات دادستان از اختیارات خداوند متعال به اندازه بند انگشت کمتر است....» (۶)
همچنین تعدادی از مهم‌ترین و ارشدترین مقام‌های قضایی کشور، راجع به هر مساله داخلی و بین‌المللی، قضایی و غیرقضایی اظهارنظر می‌کنند. اینکه بسیاری از مراکز دولتی (حکومتی) که می‌بایست بر اساس نظریه «خدمت» در حال ارائه خدمات به مردم باشند، درگیر برخی فعالیت‌های اقتصادی و کسب در‌آمدند را نیز می‌توان به سیاهه فوق افزود.
این فهرست را، البته، می‌توان ادامه داد، اما نگارنده تنها به ذکر یک مصداق دیگر می‌پردازد. این مورد اگر چه جدید نیست، اما به علت جایگاه مقام اقدام‌کننده، اهمیتی نمادین دارد، مقامی که وظیفه اولیه‌اش حفاظت و صیانت از تقسیم کار مندرج در قانون اساسی است.
پس از تشکیل دفاتر نظارتی شورای نگهبان، و در پی برخی اعتراض‌ها که به مبانی قانونی تشکیل بدون مجوز این دفاتر وارد شد، دبیرخانه شورای نگهبان طی اطلاعیه‌ای در ۱۳۸۲ در مقام دفاع از عملکرد این شورا چنین استدلال کرده است که: «شورای نگهبان، صلاحیت و اختیارات خود را مستقیماً از ۲۰ اصل مستقیم و غیرمستقیم، مجموعاً از ۳۸ اصل قانون اساسی گرفته است. این وظایف، مستمر و دایمی است و چون این وظایف در اصول قانون اساسی، به طور مطلق و بدون ارجاع به قوانین عادی، به عهده این شورا گذاشته شده است، لذا شورا، تشکیلات، شرح وظایف و آیین‌نامه‌ای که ضروری و لازمه انجام آن وظایف می‌باشد را مصوب و اجرا کرده است....» (۷)
نگاهی گذرا به استدلال دبیرخانه شورای نگهبان، نگاه نویسندگان آن به لزوم یا عدم لزوم تقسیم کار در سطح حکومت را آشکار می‌کند. فی‌الواقع بر اساس این استدلال، هر نهادی محق خواهد بود که، به صرف «عدم منع»، امورات خویش را از مراحل ابتدایی تا انتها «خوداتکا» نماید.
اینجا و آنجا شنیده‌ایم که در گذشته‌هایی که هنوز موضوع تقسیم کار به جدیت امروز طرح نشده بود، برخی مغازه‌ها با نام و عنوان صاحبانش شناخته می‌شدند؛ مغازه‌هایی که در آنها خدمت معین و خاصی عرضه نمی‌شد. اگر یکی از این مغازه‌های فرضی را، مغازه «کربلایی حسن» بنامیم، آنچه در مغازه او به فروش می‌رفت، کالایی خاص نبود، بلکه هر کالایی می‌توانست باشد. به اقتضای شرایط، ممکن بود که، روزی، در این مغازه، برنج عرضه شود و روز دیگر طاقه‌های پارچه. البته ممکن بود که در یک زمان هم گونی‌های برنج در مغازه دیده شود و هم طاقه‌های پارچه یا ترشی‌هایی که همسایگان برای فروش آورده‌اند یا کالاهای دیگر.
نادیده گرفتن تقسیم کار، در قرن بیست و یکم، یک حکومت را، بیش از هر چیز، به نظام خرید و فروش کربلایی حسن فرضی شبیه می‌کند که نه تنها، امروزه، جایی در واقعیت ندارد، بلکه در همان ایام نیز، روند غالب نبوده است. از این زاویه، تعدد و تنوع وظایف نهادهای حکومتی موجود در کشور، بیش از اینکه مفید به حال کشور باشد، حکومت و حکومت‌داری را از ماهیت مورد نیازش دور کرده است، تنوعی که با قانون اساسی کشور نیز سازگاری ندارد. به نظر می‌رسد که در معنای دقیق کلمه، تقسیم کار از عرصه حکومت‌داری کشور رخت بسته است.
اگر تقسیم کار معنایش این است که بخشی از حاکمیت ملی بوسیله یک قوه یا نهاد، و بخشی دیگر بوسیله قوا یا نهادهای دیگر انجام شود، قوای حاکم و نهادهای حکومتی نمی‌بایست (۸) در کار همدیگر دخالت کنند (۹). توضیحات زیر مشخص می‌کند، این وضعیت که در کشور اکثر نهادهای حکومتی، همه کار می‌کنند، تا چه حد از لحاظ نظری با منطق تقسیم کار فاصله دارد.
وظایف حاکمیتی، وظایفی است که انجامش علی‌الاصول در صلاحیت نهادهای حکومتی است و از آنجا که حکومت تنها متشکل از یک نهاد نیست، این وظایف میان نهادهای حکومتی متعدد توزیع شده است. به عنوان مثال، در حالی که هیچکس حق ندارد تا متعرض آزادی یا اموال و یا تمامیت جسمانی دیگر مردم شود، حکومت به نمایندگی از دولت ملی، در این زمینه‌ها خود را صاحب اختیار می‌داند و این اختیار را میان نهادهای متعدد حکومتی توزیع کرده است. به عنوان مثال، صلاحیت سلب آزادی کسانی که محکوم به حبس شده‌اند، وظیفه سازمان زندان‌ها؛ وظیفه برداشت از اموال مردم، به عنوان مالیات، برعهده سازمان مالیات و ممیزان مالیاتی؛ اختیار تعرض به تمامیت جسمانی کسی که محکوم به قصاص نفس یا عضو شده است برعهده اجرای احکام کیفری است، همچنان‌که اعمال حاکمیت ملی در امور فرهنگی و اعطای مجوز فعالیت‌های فرهنگی، برعهده وزارتخانهای در درون قوه مجریه است. این در حالی است که به کرات شاهد بوده‌ایم که مقامی، مانند دادستان، مجوزهای صادره توسط وزارت ارشاد را لغو و بی‌اثر می‌کند. (۱۰) نگارنده پیشترها را به یاد می‌آورد که مدیر کل مطبوعات وزارت ارشاد را که در راستای حدود اختیارات حاکمیتی‌اش، تدابیری (۱۱) (درست یا غلط) اندیشیده بود را به دادگاه احضار کرده‌اند. چنین اقدامی مثل این است که دادستان ممیز مالیات را به علت دست بردن در جیب مردم و اخذ مالیات، اداره نظام وظیفه را به علت عدم مراعات مقررات مربوط به اجاره اشخاص در قانون مدنی، زندانبان را به علت سلب آزادی انسان‌ها در زندانی کردن محکوم، و مجری حکم قصاص را به علت آسیب رساندن به تمامیت جسمانی محکوم به قصاص، احضار کرده و محکوم نماید.
اگر معنا و مقصود از حکومت و حکومت‌داری این باشد هر بخشی از حکومت متولی اجرای بخشی از حاکمیت در درون کشور باشد، در غیر از نقض قانون و مسئولیت سیاسی ناشی از آن، معنا ندارد که دیگر متولیان نهادهای حاکمیتی را مورد بازخواست قرار داده و اعمالشان را لغو بی‌اثر سازیم (۱۲). اگر تقسیم کار و اقتضائات آن بخشی از الزامات زندگی در جهان امروز ماست، چاره‌ای جز این نداریم که به تبعات آن نیز ملتزم باشیم. بدون مراعات تقسیم کار موجود در قانون اساسی کشور، نمی‌توانیم انتظار افزایش کارایی و بهبودی شرایط زیست ایرانیان را داشته باشیم.
یادداشتها
۱. نگاه کنید به: http://aalinaghi.blog.ir/1396/10/08/ref56
۲. نگارنده اعتقاد دارد که بخشی از مشکلات مربوط به حکومت‌داری، ناشی از بحران موجود در نظریه دولت است، گرچه می‌توان عوامل مدیریتی، اجتماعی و روانشناختی را نیز در کنار مشکلات مربوط به نظریه دولت طرح کرد.
۳. البته این احتمال وجود دارد که یکی از وابستگان قوه مجریه یا وزیران، به دلیلی خاص، مسئولیت پیگیری یک پرونده یا موضوع را برعهده بگیرد. با این وصف، پیگیری این پرونده یا موضوع توسط این شخص، باعث به حاشیه رفتن و پنهان شدن مقامات و مراجع مسئولی نمی‌شود که آن پرونده یا موضوع، بخشی از عرصه مدیریتی‌شان است.
۴. از قضا، یکی از علل غیرحقانی بودن و عدم انطباق این فعالیت‌ها با قانون اساسی کشور، همین نکته است که این خوانش‌ها مغایر با ایده تقسیم کاری است که توسط قانون اساسی کشور، طراحی شده و تعین یافته است.
۵. به عنوان یک نمونه، در خبری مربوط به ۲۶ دی‌ماه ۱۳۹۶، آمده بود که «دادستان قزوین دریافت عوارض در آزادراه قزوین به زنجان را به دلیل مشکلات ایمنی جاده ممنوع کرد...» (نقل از خبرگزاری مهر، ۲۷ دی ۱۳۹۶). همه می‌دانیم که چنین دستورها و احکامی می‌بایست از طریق حکم دادگاه انجام شود و یا اینکه، در فرض وجود صلاحیت‌های لازم، از طریق تصمیم یک مقام اداری یا سیاسی در وزارتخانهای خاص که درگیر رابطه قراردادی با پیمان‌کار موصوف است، انجام گردد.
۶. نقل از صفحه خراسان خبرگزاری ایسنا، ۴ مهر ۱۳۹۶. مفروض نگارنده، دغدغه اصلاح‌گرایانه دادستان مشهد و تلاش او برای حل و فصل امور است. با این وصف، محتوای این دغدغه، نادیده گرفتن و نفی صلاحیت دیگر مقام‌ها و نهادهای حاکم در شهر مشهد است. به بیان دیگر، بر مبنای مورد نظر ایشان، در صورت نیاز می‌توان، و دادستان حق دارد، به هر اقدامی مبادرت ورزد. طبیعی است چنین تصویری از صلاحیت دادستان چیزی جز نادیده گرفتن ایده تقسیم کار نیست. توضیحات نقل شده از دادستان مشهد را می‌توان در بسترهای دیگری نیز مورد مطالعه قرار داد که پرداختن به آنها فرصت و موقعیت دیگری را طلب می‌کند.
۷. اطلاعیه روابط عمومی شورای نگهبان. نقل از کیهان ۲۱ مرداد ماه ۱۳۸۲
۸. مقصود از بایستی در عبارت فوق، الزام اخلاقی و حقوقی نیست. این بایستی اشاره به نوعی ضرورت تکوینی دارد که می‌تواند در قالب این گزاره شرطی بیان شود که، در زمان پیچیدگی مسایل و امور اجتماعی، اگر می‌خواهیم تا حکومت و حکومت‌داری‌مان بر مدار موفقیت باشد، گریزی از مراعات تقسیم‌کار و احترام به اقتضائاتش نداریم.
۹. تنها استثنای موجود در این زمینه، مساله نظارت قوا بر یکدیگر است که حدود آن بوسیله قانون اساسی کشور مشخص شده و طی آن نهادهای مشخص و معدودی، با برخی ابزارهای قطعی و غیرقطعی، بر دیگر قوا نظارت می‌کنند. به عنوان مثال تنها نهاد ناظر قوه قضاییه بر دیگر قوا، سازمان بازرسی کل کشور است که با ساز و کار مشخصی وظیفه نظارتی بر دیگر قوا را برعهده دارد.
۱۰. یکی از عللی که عاملان حکومتی، در مقام حکومت، خود را مجاز به دخالت و اظهارنظر در تمام موضوعات می‌دانند، ضعف عرصه عمومی و جامعه مدنی است. در واقع، دادستان و وزیر نیز به مانند هر انسان و ایرانی دیگری محق‌اند نسبت به مسایل عمومی جامعه حساس باشند، اما برای این منظور مجاز به استفاده از اختیارات حکومتی خویش نیستند و دغدغه‌های خویش را، به عنوان یک ایرانی و نه دادستان یا وزیر، می‌بایست در عرصه عمومی طرح کنند. استفاده یک صاحب‌منصب حکومتی از اختیارات حکومتی‌اش برای تخریب تصمیمات دیگر ارکان و مقام‌های صاحب اختیار، همانگونه که در این یادداشت استدلال می‌شود، نادیده گرفتن تقسیم‌کاری است که، جدای از اینکه یک الزام حقوقی است، یک ضرورت تکوینی نیز هست.
۱۱. صلاحیت‌های ایجابی ناشی از توزیع حاکمیت میان نهادها و مقام‌های اعمال حاکمیت را «صلاحیت‌های تشخیصی» می‌نامند. پیوند بحث این صلاحیت‌ها با موضوع تقسیم کار به این نتیجه رهنمون می‌شود که دیگر نهادها و مقام‌های حکومتی در «صلاحیت‌های تشخیصی» دیگر نهادها و مقام‌ها حق ورود و دخالت ندارند. هر مقام و نهاد سیاسی در حیطه صلاحیت‌های تشخیصی خود صاحب صلاحیت است و به همین دلیل در مقابل مردمی که دارای حق حاکمیت‌اند پاسخگوست.
۱۲. نیازمند توضیح نیست که منظور از توضیحات فوق، نفی و رد نظام‌های نظارت سلسله مراتبی یا عرضی (متقابل و غیرمتقابل)، حقوقی یا سیاسی موجود در ساختار حقوق اساسی کشور نیست. «ادامه دارد»
امیر حسین علینقی
alinaghi@gmail.com
aalinaghi.blog.ir
«هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»