وزیر یا مجری فرمان؛ نگاهی به موقعیت «وزیر» در حقوق اساسی ایران

مقدمه
انتظاری که از دست‌اندرکاران و متخصصان حقوق می‌رود این است که در کاربرد واژگان حساسیت‌ها و دقت‌های لازم را به‌کار برند. در این میان، به‌ویژه، قضات و دادستان‌ها به‌علت جایگاه اجتماعی‌شان، موقعیت قابل توجهی دارند. کوچک‌ترین تزلزل در کاربرد زبان، می‌تواند ایشان را در معرض لغزش قرار داده و احقاق حقوق تظلم‌خواهان را دستخوش نوسان سازد.
به‌رغم این انتظار بدیهی، گاه در آنچه از زبان مقام‌های قضایی کشور شنیده می‌شود، رگه‌هایی از عدم دقت در انتخاب واژگان دیده می‌شود. در آخرین مورد قابل توجه، از زبان دادستان کل کشور نقلی منتشر شده است که عصاره‌اش این گزاره است که «وزیری مصوبه یک شورا یا دستور صادر شده را اجرا نکرده است…»(۱). آنچه از کلام این مقام قضایی فهمیده می‌شود، این است که گویا ایشان وزیران را مجریان دستور می‌داند. این در حالیست که نه تنها مفهوم وزیر در عمیق‌ترین لایه‌هایش، با این تلقی سازگار نیست، بلکه حقوق و قانون اساسی کشور نیز چنین تلقی‌ای از مفهوم وزیر و حدود وظایف‌اش ندارد. نظر به اهمیت موضوع، از آنجا که دادستان کل کشور و برخی وابستگان دادستانی، در چندین اظهارنظر گذشته، نکاتی را با مضمون تقلیل اختیارات مقام‌های اجرایی و خصوصا وزارتخانه‌ها، مطرح کرده‌اند(۲)، مناسب دیده شد تا در شرحی مختصر، به بازگویی مقام و موقعیت وزارتخانه و وزیر در ساختار حقوق اساسی کشور پرداخته شود.

جایگاه وزیر در حقوق اساسی ایران
براساس اصل ۶۰ قانون اساسی، امور اجرایی یا همان قوه مجریه، در اختیار رهبری (در موارد مصرح در قانون اساسی)، ریاست جمهوری و وزیران است. به تعبیر دیگر، اعمال حق حاکمیت ملی جمهوری اسلامی ایران در حوزه اجرایی در حیطه اختیارات رهبر، رئیس‌جمهور و وزیران قرار دارد. در نتیجه، اگر چه ممکن است اعمال این اختیارات مورد نقد و مخالفت نگارنده این یادداشت، بخش‌هایی از جامعه، کارشناسان حکومتی و یا حتی دیگر مقام‌های حکومتی باشد؛ این رهبر، ریاست جمهوری و وزیران هستند که صلاحیت تدبیر در این عرصه از امور حاکمیتی را دارند. با این نگاه، اگر چه ممکن است، و در عمل هم چنین است که، این مقام‌ها تحت نظارت برخی نهادها و مقام‌های دیگر قرار دارند، اما مادام که در موقعیت سیاسی خویش قرار دارند، تدبیر سیاسی و اداری‌شان معتبر و مصون از تعرض است(۳). لذا همچنان‌که یک مقام اجرایی حق ندارد تا تشخیص و انشای یک قاضی، در مقام اعمال اصل ۶۱ و حاکمیت قضایی کشور، را نامعتبر بداند، یک مقام قضایی نیز دارای این اختیار نیست که تدبیر و صلاحدید یک مقام اجرایی را نامعتبر تلقی کند.
اما جایگاه سیاسی و حاکمیتی وزیر در حقوق اساسی ایران کجاست؟ آیا وزیر مجری دستور است؟
برای رسیدن به پاسخ این پرسش‌ می‌توان به نشانه‌های متعددی در قانون اساسی کشور رجوع کرد؛ با این وصف، در این یادداشت، تنها با اتکا به دو شاخص، به تشریح این موقعیت می‌پردازیم.
اول) تفاوت معنا و مدلول کلمه «وزیر» و «معاون رئیس‌جمهور»
آنچه از تفاوت ماهوی نظام‌های پارلمانی و ریاستی از یک‌سو، و کلماتی مانند «وزیر» و «معاون رئیس‌جمهور» از سوی دیگر، فهم می‌شود، ماهیت اشتغال سیاسی وزیر و صلاحیت ذاتی‌اش برای اخذ تصمیم (۴) و استقلال موقعیت سیاسی او، و بر همین اساس، مسئولیت سیاسی اوست. این در حالیست‌‌که معاون رئیس‌جمهور چه در عرصه حقوق و چه در سپهر مسئولیت‌ها، استقلال ذاتی ندارد و حقوق و تکالیفش تابعی از حقوق و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور است. از این زاویه، یک وزیر، شخصاً و مستقیماً متصدی اعمال بخشی از حاکمیت ملی جمهوری اسلامی ایران است و دقیقا به همین دلیل است که نه تنها تصدی سمت وزارت، بلکه دوام این تصدی نیز، تحت کنترل نظام‌های نظارتی شدید (از انتصاب تحت عنوان معرفی توسط رئیس‌جمهور و رای اعتماد گرفته تا تذکر و سوال و استیضاح و غیره) قرار دارد. لذا، تصریح اصل ۶۰ قانون اساسی در سپردن اعمال بخشی از حق حاکمیت ملی به وزیران، و تفاوت مدلول وزیر و معاون رئیس‌جمهور، آشکارا، نشان از آن دارد که وزیر «تصمیم‌گیر» است نه مجری «تصمیم» دیگران.

اصل ۱۳۳ قانون اساسی و سایه قانون بر سر وزیران
عبارت آخر اصل ۱۳۳ قانون اساسی در بیانی شفاف می‌گوید: «تعداد وزیران و حدود اختیارات آنان را قانون معین می‌کند». در نتیجه، حدود اختیارات وزیران را قانون، و نه فرمان و دستور دیگر مقام‌های سیاسی، مشخص می‌سازد. اگر چنین باشد، آنگاه وزیر جز سایه قانون، در سایه هیچ فرمان و دستور دیگری قرار ندارد. از آن زمان که پس از معرفی رئیس‌جمهور و رای اعتماد مجلس، فردی در مقام وزارت قرارمی‌گیرد، در حوزه موضوعی وزارتخانه خویش صلاحیت تدبیر و اخذ تصمیم دارد و به علت همین صلاحیت‌هاست که در مقابل رئیس جمهور و مجلس مسئول و پاسخگو می‌باشد. یکی از دقایق حقوق اساسی ایران که ریشه در الگوی پارلمانی سیاسی دارد، همین ویژگی است که وزیران را، به‌رغم وابستگی‌های متعدد به رئیس‌جمهور و مجلس، در مقام اجرای حق حاکمیت ملی، تنها تابع قانون کرده است(۵). به تعبیر دیگر، برخلاف تلقی رایج، وزیر حتی مکلف به اجرای دستور نزدیک‌ترین مقام ارشدش، یعنی رئیس‌جمهور، نیز نیست. اینکه دیدگاه‌های سیاسی و تشخیصی وزیر با رئیس‌جمهور همسو باشد یا نباشد، یا اینکه گاه، از این سو یا آن سو، توصیه‌هایی ابراز شود، و یا حتی اینکه وزیر نیم نگاهی به احتمال عزل شدنش توسط رئیس‌جمهور داشته باشد یا خیر، تاثیری در این واقعیت حقوقی ندارد که وزیر، مادام که وزیر است، تنها به مکلف به اعمال قانون و اخذ تصمیم در آن حدود و پاسخگویی نسبت به تصمیماتش می‌باشد.

موقعیت شوراهای عالی در ملزم کردن وزیران
در ارتباط با صلاحیت یا عدم صلاحیت شوراهای عالی برای وضع الزام یا تکلیف برای وزیران نیز موضع حقوق اساسی ایران به قدر کافی شفاف است. حسب حقوق اساسی ایران، تنها دو شورا در وضع الزام نسبت به وزیران صاحب صلاحیت‌اند. اولین آنها، مجلس شورای اسلامی است که خروجی مصوباتش در قالب قانون (در صورت عدم مغایرت با قانون اساسی) می‌تواند برای وزیران وضع تکلیف نماید. دومین شورای عالی نیز هیات وزیران است که مصوباتش گاه در قالب تصمیمات موردی (تصویب‌نامه) و یا عام (آیین‌نامه اجرایی قوانین) در حدود قانون اساسی و قوانین عادی، برای وزیران ایجاد الزام می‌کند. بدیهی است بر اساس آنچه در سطور بالا گفته شد، حتی هیات وزیران نیز مجاز نیست که مثلا اختیارات حاکمیتی مربوط به وزیر ارتباطات را طی تصویب‌نامه یا آیین‌نامه‌ای، به وزیر دیگر یا شورایی منتقل کند.
در غیر از دو مورد فوق، قانون اساسی کشور، صلاحیتی را به دیگر شوراهای عالی کشور نداده است تا تکالیفی را بر دوش وزیران بگذارند. حتی شورای عالی امنیت ملی، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین شوراهای عالی ذکر شده در قانون اساسی نیز، به روایت اصل ۱۷۶، صلاحیتی بر ایجاد تکلیف برای وزیران ندارد. نه بند اول صلاحیت‌های این شورا (سیاست‌گذاری دفاعی-امنیتی) و نه بند دوم (هماهنگی) از حیث معنا و مدلول، انطباقی با ایجاد تکلیف الزام‌آور ندارند. همچنان‌که بند سوم این صلاحیت‌ها (بهره‌گیری از امکانات) به قدر کافی با ایجاد الزام برای وزیران بیگانه است. در نتیجه، و با عنایت به اینکه شوراهای عالی موجود در قانون اساسی صالح به وضع الزام برای وزرا نیستند، خودبه‌خود مقام و جایگاه دیگر شوراهای فعال نیز، آشکار می‌شود.

نتیجه‌گیری
آن هنگام که مدیران ادارات ارشاد شهرستان‌ها و مدیران کل استانی و ملی وزارت ارشاد برای ادای توضیحات، در خصوص اختیاری که در جهت اعمال حاکمیت اجرایی کشور دارند، راهی سرسرای دادگستری‌ها می‌شدند، فارغ از هر قضاوتی که نسبت به عملکرد ایشان داشته باشیم، آشکار بود که مسیر تعریف شده از مناسبات میان و درون قوا در حقوق اساسی کشور در آزمون چالشی جدید و، در عین حال، جدی قرار گرفته است. این ادعا که یک وزیر می‌بایست بر اساس آنچه ما حق یا مصلحت کشور می‌انگاریم، تصمیم بگیرد، هیچ معنایی جز نادیده گرفتن حق حاکمیتی نیست که بر اساس اصل ۶۰ و بخش عمده‌ای از اصول قانون اساسی بر عهده قوه مجریه و مشخصاً وزرا گذاشته شده است. اینکه بخشی از نامرادی موجود در اداره کشور به همین فرایند بازمی‌گردد یا خیر، و همچنین اینکه این روند چه آثاری بر دوام و بقای حکومت، و بلکه دولت-کشور ایران دارد را می‌توان فرضیه برخی پژوهش‌ها قرار داد تا وزن احتمالی این متغیرها در ناکارآمدی موجود و آینده پیش رو، سنجش شود.
عصاره کلام آنکه، می‌بایست فهم‌مان را از مفهوم وزارت و وزیر تغییر داده و با سندی که دهه‌ها پیش برای تنظیم قواعد بازی در جامعه ایران طراحی شده است، سازگار کنیم. اگر چنین شود، تنها حقوق را متوجه وزیران نکرده‌ایم، بلکه خواهیم توانست از ایشان مقام‌هایی پاسخگو نیز بسازیم. وزیری که بتواند که در مقابل هر پرسش به مصوبه گنگ و نامشخصی از یک شورا ارجاع دهد، تنها از مزایای وزارت و احتمالاً رانت ناشی از آن بهره‌مند خواهد شد.

یادداشت‌ها
۱) نگاه کنید به سخنان آقای منتظری دادستان کل کشور که در سامانه اینترنتی تابناک در تاریخ ۵ اسفند ۹۷ انعکاس یافته است. ایشان در بخشی از سخنانش چنین گفته است: «یکی از اعتراضات و حرف‌ها و گله‌های ما به مسئولین فرهنگی و به کسانی که امروز سردمدار مدیریت فضای مجازی هستند همین است که چرا باید در جامعه اسلامی ما اینقدر رها باشد که شاهد اینهمه جرم و گناه در جامعه باشیم؟ به صراحت می‌گویم مسئولینی که مدیریت فضای مجازی را در اختیار دارند و آنهایی که در اجرای دستور صریح و مؤکد رهبری مقابله کرده و می‌کنند باید حواس‌شان باشد… چند سال قبل بود که مقام معظم رهبری هشدار داده و… شورای عالی فضای مجازی را تشکیل دادند. اساسنامه را تصویب و ابلاغ کردند. چه کسی مسئول این فضای آلوده است که باید پاکسازی کند؟…کسی مسئول است؟ خطاب من به «شخص وزیر ارتباطات» است که یک روزی باید در بیشگاه خداوند متعال جوابگو باشد که برای پاکسازی فضای مجازی همکاری نکرده و نمی‌کند و مصوبات شورای عالی فضای مجازی را زیر پا می‌گذارد».
۲) پیشتر در خصوص تلاش‌هایی که عملا در حال تضعیف و تقلیل قوه مجریه کشور است در یادداشتی با عنوان «دادسرا در قامت وزارتخانه؛ روند تضعیف مقام‌های اجرایی کشور» به طرح برخی نکات پرداخته‌ام. یادداشت دیگری نیز با عنوان «شهردار، شورای شهر و حدود اختیارات مدعی‌العموم» کمابیش به همین موضوع پرداخته است.
۳) طبیعی است در بخشی (تاکید می‌شود که تنها در بخشی) از مصادیق، مقام‌های ناظر (مثلا هیات عمومی دیوان عدالت اداری) حق دارند تا صلاحدید و تدبیر مقام‌های سیاسی کشور را بی‌اثر سازند، اما این مصادیق در قانون اساسی کشور کاملا محدود و معدود می‌باشد.
۴) آنچه در سنت مفهومی کلمه «سیاست» در تاریخ اندیشه سیاسی ایران زمین تحت عنوان «تدبیر» فهمیده می‌شود.
۵) این واقعیت که قانون اساسی ایران، جدای از تفکیک به رسمیت شناخته میان قوای سه گانه، در درون هر قوه نیز از ورود به مسیر تمرکز قدرت پرهیز کرده است، یکی از ظرایف حقوق اساسی ایران است. اگر چه پرهیز از تمرکز قدرت، احتمالاً هزینه‌های ناشی از مبادله و سازش را افزایش می‌دهد، اما جدای از اینکه به جامعه غیرآشنا با مقتضیات گفت‌و‌گو، قواعد گفت‌و‌گو را آموزش می‌دهد، مانع از مصادره قانون اساسی کشور خواهد شد. به‌عنوان یک فرض، می‌توان به این نکته اشاره کرد که تمرکز اختیارات قوه مجریه در ریاست جمهوری، و خوانش «مجری فرمان بودن وزیران» تا چه حد می‌تواند، در آینده‌ای که بخش‌های دیگری از ارکان قدرت کشور در موضع ضعف باشند، برای آینده ایران و ایرانیان مخاطره‌آمیز باشد.

امیرحسین علینقی
منتشر شده در سامانه مشق‌نو
این یادداشت با نشانی زیر، در کانال تلگرامیم نیز منتشر شده است:

https://t.me/alinaghi_ch/135