۱. سالهاست که هر از گاه، موضوع «نظارت استصوابی» به یکی از موضوعات گفتگوی روزمره مردم و مقامات سیاسی کشور تبدیل می‌شود. بدیهی است که هر نظام ملی و انتخاباتی، نیازمند وجود مرجع یا مراجع نظارتی است که سلامت انتخابات را، تا حد مقدور، تضمین کنند. در کشورهای گوناگون، به فراخور حال، چنین نهادهایی موجود بوده و آنها نیز کمابیش درگیر فعالیتهای نظارتی خود هستند. در این کشورها، انتخابات انجام می‌شود و گاه شبهاتی طرح و رسیدگی می‌شود. بر این مبنا در کشورهای یاد شده، کسی انتظار ندارد که هر از گاهی موضوع نظارت بر انتخابات و گستره صلاحیت ناظران، برجسته گردیده و فرصت طرح مجدد در سطح افکار عمومی و سیاست کشور بیابد. نگارنده گمان دارد که قانون‌گذاران قانون اساسی ما و مردمی که آن روزها به این قانون اساسی رای دادند، قانون‌گذاران قوانین انتخاباتی ما، مجریان و بیشتر مردم امروز ایران نیز، همین انتظار را داشته‌اند و دارند. به نظر می‌رسد که این انتظار وجود دارد که به مانند دیگر نقاط عالم، ناظران به نظارت بپردازند. اما گویا این انتظار با آنچه در عمل می‌بینیم تفاوت دارد. ظاهراً مساله گستره اختیارات مقام ناظر بر انتخابات، دغدغه‌ای هر روزه است. اینکه چرا مقامات ناظر بر انتخابات در ایران تمایل فراوانی به طرح موضوع دایره صلاحیت‌های نظارتی خود دارند، مساله قابل مطالعه‌ای است.
۲. اگر در کوران انتخاباتی اوایل انقلاب مساله این بود که برای رد صلاحیت کمونیست‌ها، به خداناباوری ایشان استناد شود تا از طریق منتفی شدن امکان قسم خوردن ایشان به کتاب آسمانی (اصل ۶۷) اولین قدم‌ها در رد صلاحیت تعدادی از داوطلبان برداشته شود(۱)؛ امروزه اما، موضوع نظارت بر تشخیص صلاحیت داوطلبان، عرصه‌های فراخ‌تری را تحت پوشش دارد. احتمالاً برای ناظرین و مجریان انتخابات‌های اوایل انقلاب و بلکه همان خداناباوران رد صلاحیت شده، این تصویر که در حدود بیست سال بعد، طیف وسیعی از خداباوران نیز برای ورود به مجلس این کشور ناصالح باشند، احتمالی غریب بوده است؛ چه رسد به اینکه، به مرور مجموعه‌ای از خداباوران انقلابی نیز به فهرست ناصالحان اضافه شوند.
همین احتمال را می‌توان برای حاضران دهه هفتاد کشور در نظر گرفت. احتمالاً ناظران، مجریان و داوطلبان و کارشناسان و مردم (عادی) ایران در اوایل دهه هفتاد شمسی، این انتظار را نداشته‌اند که شورای نگهبان در سالهای بعد، در پس نااطمینانی به نهادهای رسمی و قانونی کشور، ساختار و سازمان محدود خود را گسترش داده و از مرکز نیز فراتر رفته و در جای جای کشور دفاتر نظارت، آن هم از نوع دائمی‌اش(۲) تاسیس کند تا بتواند تکالیف نظارتی خود را در نظارت بر انتخابات به انجام رساند. اینکه این نااطمینانی عملاً از دفاتر دائمی نظارت، مراجعی را خلق کند که اقدام به تشکیل بانک اطلاعات می‌کنند و پس از جمع‌آوری اطلاعات در خصوص افراد، سوابق مربوط به آنها را نگهداری می‌کنند نیز، احتمالاً در تصور قانون‌نویسان نظام انتخاباتی کشور خطور نکرده است.(۳)
۳. انتخابات دوره دهم مجلس شورای اسلامی، عرصه جدیدی از مساله «نظارت بر انتخابات» را نمایان ساخت. یکی از داوطلبان تایید صلاحیت شده، اگر چه موفق به کسب آرای مردم شد؛ اما مقام ناظر، پس از تایید صلاحیت وی و پس از طی فرایند انتخابات، اخذ آراء مردم و تایید نتایج حوزه انتخابیه و همچنین به رغم مصادیق ذکر شده در قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی در خصوص ابطال آراء یا صندوق‌های رای(۴)، حکم به عدم صلاحیت ایشان داد. احتمالاً اینکه، پس از تایید صلاحیت و رای مردم، مقام ناظر بر انتخابات بتواند ضمن نادیده گرفتن آراء به صندوق ریخته، منتخبی را رد صلاحیت کند، نیز، در خیال فعالان سیاسی و اداری و مردم کوچه و بازار در دهه هشتاد و پیشتر نمی‌گنجیده است.
۴. در جدیدترین تحول سخنگوی شورای نگهبان، در اظهارنظری، باز هم، غیر قابل انتظار(۵)، از محدود نبودن دایره نظارت به تمام آنچه در سطور پیشین اشاره شد، خبر داده و عرصه نظارتی جدیدی را گشوده است. عضو حقوقدان و سخنگوی شورای نگهبان در گفتگویی با روزنامه کیهان به نکاتی اشاره کرده که بخش‌هایی از آن چنین است:
«در گذشته این اعتقاد وجود داشت که نظارت استصوابی شورای نگهبان عام بوده و تا پایان دوره نمایندگی استمرار دارد. با این وجود نظارت شورا به قبل از صدور اعتبارنامه‌ها محدود شده و به بعد سرایت پیدا نکرده است... این خلأ وجود داشت که اگر نمایندگان و مقامات پس از انتخاب و در دوره مسئولیت خلافی انجام داده و مفاسدی مرتکب شدند چه راهکاری برای مقابله وجود دارد، سیاست‌های ابلاغی اخیر رهبر معظم انقلاب این خلأ را حل کرده و در اساس این نظارت مورد قبول نظام حقوقی کشور قرار گرفت....»
نگاهی به این اظهارنظر و هر آنچه در طول سالهای پس از انتخابات اولین دوره مجلس شورای اسلامی در کشور محقق شده و در سطور فوق مود اشاره قرار گرفت، نشان می‌دهد که گستره «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود»(۶) را پایانی نیست و هر زمان می‌بایست در انتظار ورود جنبه‌های جدیدی از این مفهوم در زندگی اجتماعی خود باشیم. این دقیقاً همان چیزی است که با عنوان «کوچه بی‌انتهای صلاحیت» در عنوان این یادداشت به آن اشاره رفته است. در نتیجه با تفسیر اصل ۹۹ قانون اساسی و کلمه «نظارت» مندرج در آن اصل، صلاحیت‌های متنوع و گسترده‌ای برای شورای نگهبان در نظارت بر انتخابات ایجاد شده است که نه در زمان تفسیر اصل (۱۳۷۰)، بلکه به مرور زمان آشکار می‌گردد؛ به گونه‌ای که عضو حقوقدان شورای نگهبان پس از گذشت ۲۵ سال از ارائه نظریه تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل ۹۹ اعلام می‌دارد که: «نظارت استصوابی شورای نگهبان عام بوده و تا پایان دوره نمایندگی استمرار دارد.»
۵. واقعیت آن است چنین روشی در تصویرگری دایره اختیارات شورای نگهبان در انتخابات، اگر بنا باشد که بر نهج گذشته عمل کند، عملاً به سلسله تحولات پیش‌گفته محدود نخواهد ماند. به واقع دلیلی ندارد که دایره صلاحیت‌های مقام ناظر بر انتخابات، پس از مصاحبه سخنگو و عضو حقوقدان شورای نگهبان و اقدام احتمالی پس از آن، به انتها برسد. در نتیجه، اکنون می‌بایست، احتمالاً، این انتظار را داشت که شورای نگهبان، روزی روزگاری، و به دلایل مورد نظرش، به هیچیک از نهادهای اطلاعاتی کشور اطمینان نداشته و در نتیجه، قوانین بودجه و یا دیگر مصوبات ماهوی مرتبط در کشور را، با این بیان که چون صلاحیت‌های اطلاعاتی در امور انتخاباتی را به عهده شورای نگهبان نگذاشته است، به استناد اصل ۹۹، رد نماید.(۷) همچنین، با این مبانی، غیر قابل انتظار نیست که در زمانی در یک آینده احتمالی در کشور، شورای نگهبان، در بازنگری فرایند انتخابات، همچنانکه سخنگوی این شورا در اظهارات فوق گفته است، تعدادی از نمایندگان موجود را فاقد صلاحیت اعلام و آنان را از سمت نمایندگی خلع نماید. حتی قابل تصور است که قوانین مصوب یک دوره مجلس، به علت عدم صلاحیت اکثریت نمایندگان، که این شورا، اخیراً به آن واقف شده است، در مظان تردید و بی‌اعتباری قرار گیرد. حتی محتمل است این بی‌اعتباری نتیجه انتخابات شوراهای اسلامی را شامل شود که مقام ناظر بر آن مجلسی است که احتمالاً شورای نگهبان آن را به علت عدم صلاحیت اکثریتش، بی‌اعتبار می‌داند. ناگفته پیداست دایره این احتمالات محدود نبوده و می‌تواند فروض و احتمالات بسیار بیشتری را شامل شود.
۶. احتمالاً به نتایج فوق می‌توان چنین خرده گرفت که انتظارات بیان شده، انتظارت محتملی نیست. اما به نظر می‌رسد که غیرمحتمل بودن این انتظارات و فرض‌ها در همان حدی است که مثلاً رد صلاحیت نامزد تایید صلاحیت شده‌ای که توسط مردم به نمایندگی مجلس انتخاب شده باشد. می‌توان از برخی اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی که هنوز در قید حیاتند پرسید که آیا منظور و مقصود آنها از درج قید نظارت در اصل ۹۹، گسترش عدم صلاحیت داوطلبان به کسانی است که در انتخابات رای آورده‌اند یا خیر؟ همین پرسش را می‌توان از قانون‌گذارانی پرسید که تبصره ۴ ماده ۸، و دیگر مواد مذکور از قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی که در پاورقی چهارم این یادداشت آمده، را تصویب کرده‌اند. تنها در آن صورت است که مشخص خواهد شد که پس از ورود به کوچه بی‌انتهای صلاحیت، می‌بایست در انتظار هر چیزی بود. اگر قانون‌گذار اساسی و نمایندگان مجالس کشور، تصور می‌کرده‌اند که یک نهاد تخصصی و ستادی که ذاتاً در مرکز یا پایتخت کشور مستقر است (و باید باشد) برای خود دفاتر نظارتی دائمی در سراسر کشور تاسیس کند، حتماً این تصور را هم خواهند کرد در صورت ضرورت، همین نهاد می‌بایست رسماً فعالیتهای اطلاعاتی و غیر اطلاعاتی مربوط به انتخابات را نیز خود انجام داده و در زمان انتخابات نیز از همین نهاد وابسته به خود استعلام نماید.
۷. پیشتر در مواضع گوناگون، به مشکلات حقوقی «نظارت استصوابی» و تفسیر شورای نگهبان از مفهوم نظارت در اصل ۹۹ اشاره کرده‌ام.(۸) افزون بر آن، می‌توان در چند و چون صحت تفسیری که ابعاد و زوایای گوناگونش، نه در زمان تفسیر بلکه در سال‌ها و دهه‌های بعد آشکار می‌شود، محاجه کرد. بعلاوه اینکه یک کلمه (نظارت) یا عبارتی (نظارت بر انتخابات) توانایی دلالت بر این همه مدلول را داشته باشد، می‌تواند محل گفتگوی حقوقی باشد. همچنین این نکته که چنین خوانشی از اصل ۹۹ چه آثاری بر معنا و مدلول دیگر کلمات، اصول، فصول و تمامیت قانون اساسی برجای‌می‌گذارد، قابل واکاوی است. اینها، در کنار فهرست مطولی از پرسش‌ها که می‌توانند طرح شوند، همگی به موضوع، از زاویه حقوقی، نظر می‌کنند.
مازاد بر نگاه حقوقی، می‌توان موضوع را از زوایای دیگری نیز نگریست. به عنوان مثال، چگونه می‌توان «اعتماد» به متن و ناظر و نهادهای برآمده از نظارتی را از مردم خواست، در حالی که مصادیق یکی از کلمات موجود در یکی از جملات این متن (نظارت)، تقریباً برای عموم، اهل تخصص و قانون‌گذاران کشور نامکشوف بوده است و به نحو «نامنتظر» در طول زمان رخ می‌نمایند.
یادداشتها:
۱) انتخابات اولین دوره مجلس شورای اسلامی بدون نظارت استصوابی برگزار شد. با تشکیل شورای نگهبان و «در اولین انتخابات میان‌دوره‌ای مجلس در ۱۳۵۹ مصطفی تهرانی فرماندار وقت تهران در واکنش به ثبت‌نام اعضای حزب توده برای حضور در انتخابات، طی نامه‌هایی جداگانه به هیات سه نفر نظارت و شورای نگهبان، خواستار راهنمایی و ارشاد در مورد نحوه رسیدگی به صلاحیت نامزدهایی چون کیانوری، عمویی و طبری شد. هیات سه‌نفره نظارت بر انتخابات تهران در پاسخ به این استعلام نامزدی اعضای احزاب چپ و مارکسیست را بلامانع دانست اما آیت‌الله صافی گلپایگانی، دبیر وقت شورای نگهبان در پاسخ به وزارت کشور اعلام کرد «آنچه از قانون اساسی مخصوصاً اصل ۶۷ در مورد سوگند به خداوند متعال و پاسداری از حریم اسلام و مفهوم اصل ۶۴ استیفاد می‌شود؛ فقط کسانی صلاحیت نمایندگی مجلس شورای اسلامی را دارند که یا مسلمان ومتعهد به مبانی اسلام و یا از اقلیت‌های مذکور در اصل ۶۴ باشند.» و بر این اساس در انتخابات میان‌دوره‌ای مجلس اول ۲۳ نفر از اعضای حزب توده توسط شورای نگهبان رد صلاحیت شدند.» (نقل قول فوق با افزودن سال انتخابات میاندروه‌ای از؛ حبیب ترکاشوند: از سناریوهای سه‌گانه تخطئه شورای نگهبان تا مصادیق نظارت استصوابی در طول تاریخ انقلاب. منتشر شده در سامانه دلفان امروز. ۲۳ شهریور ۱۳۹۴)
۲) در این خصوص همچنین رجوع شود به رای وحدت رویه ۲۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در «ابطال دستور وزیر کشور و بخشنامههای برخی از استانداران کشور در خصوص اعلام غیر قانونی بودن دفاتر نظارتی شورای نگهبان» که دربر دارنده مجموعه‌ای از استدلال‌هاست. همچنین مطالعه مقاله‌ای با عنوان «دفاتر نظارتی شورای نگهبان در ترازوی قانون»، که از زاویه همدلانه با این دفاتر نگاشته شده، منتشره در شماره ۲۳ مجله رواق اندیشه توصیه می‌شود.
۳) اظهارات آیت الله جنتی در برنامه شناسنامه: «در خصوص سوابق این افراد استعلام می‌کنیم که مثلا فلانی با این مشخصات در وزارت کشور ثبت نام کرده‌اند شما چه سوابقی از اینها دارید. بعد اینها جواب می‌دهند و هر کدام اطلاعاتی می‌دهند. با جمع آوری اطلاعات جمع بندی صورت می‌گیرد؛ علاوه بر این به کمک نیروهایی که در شهرستانها داریم اطلاعات خود را تکمیل می‌کنیم. منابع اطلاعاتی نیروهای ما در شهرستانها از اطلاعات وزارت اطلاعات کم‌تر نیست؛ بانک اطلاعات داریم و منابع اطلاعاتی داریم. این افراد برای این کار آموزش دیدند تا اطلاعات غیرمستند ارائه ندهند و شایعات را مطرح نکنند. گزارشات این نیروها برای ما مفید است چرا که محلی هستند و اینها به سوابق انقلابی، دینی و... افراد آگاهی دارند.» نقل از خبرگزاری فارس. ۲۵ مهر ۱۳۹۳.
می‌توان این اظهارات بی‌نهایت مهم را با متن ماده ۴۸ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی در خصوص استعلام از مراجع چهارگانه مقایسه کرد تا میزان غیرمنتظره بودن روند مورد عمل شورای نگهبان برای تصویب کنندگان این ماده از قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مشخص شود. بر اساس این ماده: «وزارت کشور و شورای نگهبان پس از وصول مشخصات داوطلبان، روزانه لیست کامل آنها را تهیه و به منظور بررسی سوابق آنان در رابطه با صلاحیت‌های مذکور در این قانون به وزارت اطلاعات، دادستانی کل، سازمان ثبت احوال کشور و اداره تشخیص هویت و پلیس بین الملل در مرکز ارسال می‌دارد . مراکز مزبور موظفند ظرف پنج روز نتیجه بررسی را با دلیل و سند به وزارت کشور و شورای نگهبان اعلام نمایند.»
۴) برای مشخص شدن اینکه رد صلاحیت بعدی خانم مینو خالقی داوطلب تایید صلاحیت شده و منتخب شهر اصفهان بعد از تایید نتیجه انتخابات حوزه انتخابیه اصفهان تا چه حد با انتظارات قانون‌گذاران کشورمان در «قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» منطبق است، موادی از این قانون ذکر می‌شود.
تبصره۴ ماده ۸: «پس از تأیید صحت انتخابات توسط شورای نگهبان، وزارت کشور موظف است اعتبارنامه کلیه منتخبین را صادر و به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید. پذیرش انصراف هر یک از منتخبین پس از تأیید صحت انتخابات و قبل از تصویب اعتبارنامه نیز می‌بایست به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.»
تبصره۵ ماده ۸: «منتخبین حوزه‌های انتخابیه که اعتبارنامه آنان به علت "عدم صلاحیت شخص" در مجلس شورای اسلامی رد می‌شود نمی‌توانند در انتخابات همان دوره مجلس شورای اسلامی شرکت نمایند.»
ماده ۷۳: «صدور اعتبارنامه منتخبین موکول به عدم ابطال انتخابات از طرف شورای نگهبان می‌باشد و شورای نگهبان در اسرع وقت نظر خود را درباره انتخابات اعلام می‌نماید و وزارت کشور موظف است بلافاصله دستور صدور اعتبارنامه را بدهد.»
۵) سامانه اینترنتی شورای نگهبان. ۲۶ مهر ۱۳۹۵
۶) با استخدام عبارت «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود» خود را از پرداختن به مباحث حقوقی راجع به انواع نظارت و مفهوم استصواب و اینکه آیا آنچه عمل می‌شود واقعاً نظارت استصوابی است یا خیر، مستغنی کرده‌ایم. بر این مبنا، آنچه مورد عمل شورای نگهبان است را به «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود» نام نهاده‌ایم.
۷) در این زمینه، شاید برخی ناظران، نفس وجود دفاتر نظارتی را وافی به مقصود تشخیص دهند.
۸) به عنوان نمونه نگاه کنید به: امیر حسین علینقی: نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت داوطلبان. نشر نی. ۱۳۷۸. همچنین: حقوق اساسی ایران و مساله تشخیص صلاحیت داوطلبان. ماهنامه آفتاب. آبان ۱۳۸۱. شماره ۲۰.
امیر حسین علینقی (alinaghi@gmail.com)
«هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»