۱. در سال‌ها و ماه‌های اخیر به قدری در باب ضرورت شفافیت در فضای کشور گفته شده که می‌توان این ضرورت را مفروض گرفته و قدم در ادامه مسیر نهاد. به همین دلیل، این سلسله یادداشت نیز، بدون پرداختن به ضرورت یا عدم ضرورت شفافیت، تلاش می‌کند تا برخی زوایای عدم شفافیت نهادینه شده در فضای عمومی کشور را به بحث بگذارد. عدم شفافیتی که در نتیجه نقض اصول قانون اساسی کشور پدید آمده‌اند.
پرسش اصلی در ارتباط میان قانون اساسی کشور و موضوع شفافیت را می‌توان این‌گونه طرح کرد که آیا برخی احکام مهم قانون اساسی، مروج شفافیت بوده است یا خیر؟ و در صورتی که این قانون مروج شفافیت بوده است، آیا در عمل بر مبنای قانون اساسی کشور عمل شده است؟ در این زمینه، پرسش سومی نیز قابل طرح است که بر اساس آن می‌توان آثار و تبعات نامطلوب نادیده گرفتن شفافیت مورد نظر قانون اساسی را به پرسش گذاشت.
از آنجا که این یادداشتها بر محور پرسش دوم سازمان یافته، به خودی خود پاسخ پرسش اول را مثبت می‌داند. بررسی پرسش سوم را نیز می‌توان به متخصصان امر سپرد تا آثار گرانبار عدم شفافیت بر زیرساخت‌های اجتماعی، مدیریت کشور و مساله فساد، مشروعیت و اعتماد سیاسی را به آزمون بگذارند. اگر آنگونه که خواهد آمد، نادیده گرفتن و نقض اصول قانون اساسی کشور، به عدم شفافیت منتهی شده باشد، و اگر آثار زیانبار عدم شفافیت آشکار باشد؛ آنگاه مشخص خواهد شد که نقض قانون اساسی کشور، تنها نتایجی در حد کلاس‌های درسی حقوق ندارد و تبعات این اقدامات را باید در بسیاری از مشکلات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی امروز کشور ردیابی کرد.
۲. حوادث دیماه ۱۳۹۶ کشور و مسدود شدن پیام‌رسان تلگرام در کشور، بهانه مناسبی شد برای اینکه مباحث مرتبط با این مجموعه یادداشت را از مسدود کردن تلگرام و مقام مسدودکننده آن آغاز کنیم. آغاز زمستان امسال مقارن با برخی اعتراض‌های خیابانی در تعدادی از شهرهای کشور بود. در پی این اعتراض‌ها که از مشهد آغاز شد و شعله‌هایش به تعدادی از شهرهای کشور نیز سرایت کرد، سرانجام پیام‌رسان تلگرام، از دسترس خارج و فیلتر شد. وزیر ارتباطات در پاسخ به پرسشی درباره فیلترینگ تلگرام در اظهارنظر مختصری اعلام کرد که «این تصمیم در شورای امنیت کشور گرفته شده است.» ایشان ضمن اعلام موقتی بودن این تصمیم گفت که «مرجعی که این تصمیم را گرفته، اعلام رفع فیلترینگ نیز خواهد کرد.»(۱)
از آنجا که سابقه نقل‌های مشابه از دیگر شوراهای فعال در سطح کشور نیز وجود داشته است، انتظار قدری گشاده دستی در خصوص کم و کیف تصمیم اخذ شده، انتظاری معقولی بوده است که وزیر ارتباطات، آن را از مخاطبان خویش دریغ کرده است. همچنین از وزیر ارتباطات، انتظار می‌رفت تا در خصوص کم و کیف صلاحیت شورای امنیت کشور در مسدود کردن این پیام‌رسان توضیح کافی ارائه کند. انتظاری که آن هم برآورده نشده است. به عنوان مثال، ایشان نگفته است که شورای امنیت کشور، بر اساس پیشنهاد کدام مرجع و نهاد حکومتی و در کدامین جلسه، در چه تاریخی و به موجب کدامین تصمیم اقدام به قطع یکی از مهم‌ترین شاهراه‌های ارتباطی مردم در فضای مجازی کرده است.(۲)
۳. بدون ورود به استدلال‌های پیچیده حقوقی در باب صلاحیت مرجعی به نام شورای امنیت کشور در تحدید حقوق شهروندان از طریق دستور به مسدود کردن یک پیام‌رسان؛ همراه با توضیحاتی مختصر، به ذکر گزاره‌هایی چند از قوانین و مقررات لازم‌الاجرای کشور بسنده می‌شود تا فرصت برای پرداختن به موضوع شفافیت در قانون اساسی کشور فراهم باشد.
قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور مصوب ۱۳۶۲ در مقام تاسیس شورای امنیت کشور، شوراهای تامین استان و شهرستان، تصریحات روشنی در باب حدود صلاحیت این شوراها دارد. جدای از ماده۳ این قانون که مشخص کننده اعضای شورای امنیت کشور است، از ماده۱ این قانون، دلالتی در باب صلاحیت این شورا در تحدید حقوق و آزادی‌های عمومی مردم دیده نمی‌شود. با این وصف، آنچه در باب صلاحیت‌های این شورا، بیش از مفاد ماده۱ این قانون، خودنمایی می‌کند متن تبصره۲ ماده۳ این قانون است. در این تبصره آمده است که «شورای امنیت صرفاً به منظور مشورت در امور امنیتی تشکیل می‌شود و تصمیم‌گیری در امور مذکور بر عهده وزیر کشور است.»
صراحت این تبصره روشن‌تر از آن است که نیازمند بحث و گفتگوی بیشتر باشد. اگر محتوای این قانون را با مسایل مربوط به مسدود کردن پیام‌رسان تلگرام اضافه کنیم، نتیجه‌ای که بدست می‌آید این است که در صورت وجود ضرورت‌های امنیتی و صلاحیت‌های قانونی، هرگونه اقدام در باب مسدود کردن پیام‌رسانی مانند تلگرام و تصمیم‌گیری در این زمینه در اختیار وزیر کشور بوده است. در نتیجه، حسب قوانین و مقررات موجود، شورای امنیت کشور صلاحیتی در آنچه اتفاق افتاده نداشته است. این در حالی است که جدای از اشاراتی که به نهادی به نام شورای امنیت کشور رفته است، بازیگر عمده دیگر در حاشیه این اقدامات وزیر ارتباطات بوده و کوچکترین ردپایی از وزیر کشور در تمامی این مباحثات دیده نمی‌شود.
فراتر از نکات فوق، حسب اصل ۶۰ قانون اساسی، «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس جمهور و وزراء است.» محتوای این اصل و دیگر اصول قانون اساسی، خصوصاً با توجه به اصلاحات ۱۳۶۸، حاکی از آن است که در غیر از مورد مجلس شورای اسلامی و هیات وزیران، قانون اساسی کشورمان اصولاً نگاه مثبتی به «مراجع تصمیم‌گیر شورایی» ندارد و صلاحیت‌ها و مسئولیت‌های امور اجرایی را به «مقام»های سیاسی کشور واگذار کرده است. حتی در هنگام بررسی قانون فوق توسط شورای نگهبان در سال ۱۳۶۲ این شورا نکاتی را در همین خصوص طرح کرده و به عنوان مثال، عضویت دادستان کل کشور و دادستان انقلاب در شورای امنیت کشور و تعدادی دیگر از مقامات حکومتی خارج از قوه مجریه در این شورا را خلاف اصل ۶۰ تشخیص داده است.(۳) ایرادهای شورای نگهبان حتی به رغم وجود تبصره۲ ماده۳ قانون که به آن اشاره شد، اعلام شده است. در بررسی ایرادهای شورای نگهبان در صحن علنی مجلس، برخی نمایندگان احتمالاً اعتقاد داشتند که با وجود مشورتی بودن شورای امنیت کشور، شاید شورای نگهبان می‌توانست نظریه دیگری را اعلام نماید. در مذاکرات مجلس(۴) در این زمینه آمده است که «این شورا یک شوراى مشورتى است و... ]آنچه[ شوراى محترم نگهبان به اصل ۶۰ استناد کرده است آن در رابطه با قوة مجریه است و اینکه ]این شورا[ یک شوراى تصمیم‌گیرى باشد در حالی‌که به هیچ وجه این شورا، شوراى تصمیم‌گیرى نیست و یک شوراى مشورتى صرف است.»
۴. آنچه از دقت در متن قانون فوق‌الذکر و فرایند
تصویب آن به دست می‌آید یکی از دستاوردهای ارزشمند قانون اساسی کشورمان است که اصولاً مورد توجه قرار نمی‌گیرد. بر این اساس، هم صلاحیت‌ها و هم مسئولیت‌های مربوط به
قوه مجریه کشور، در غیر از مورد هیات وزیران، متوجه رهبری، ریاست جمهوری و وزیران
است. قانون اساسی با توجه به اصل «موازنه حقوق و تکالیف»، برخی اختیارات و صلاحیت‌ها
را در حیطه امور اجرایی کشور به مقام‌های یاد شده سپره و در عین حال، مسئولیت‌های
مربوط به این حقوق را نیز متوجه ایشان می‌داند. این در حالی است که، همانگونه که
اشاره شد، کوچکترین رد پایی از وزیر کشور، به عنوان شاخص‌ترین مقام مسئول در امور
اجرایی امنیت کشور، در فرایند مسدود کردن تلگرام دیده نمی‌شود و مقام سیاسی پاسخگو
نیز، به روایت رسانه‌های جمعی، وزیر ارتباطات بوده است. فی‌الواقع، در حال حاضر، نمی‌دانیم که آیا مسدود کردن تلگرام، تصمیم وزیر کشور بوده است یا تصمیم مراجع دیگری در درون قوه مجریه و یا حتی مراجعی در خارج از قوه مجریه. طبیعی است که پس از مشخص شدن مرجع تصمیم‌گیر خواهد بود که می‌توان در باب قانونی بودن یا نبودن این تصمیم و حدود مسئولیت او (در فرضی که اقدام انجام گرفته خلاف قانون و حقوق و آزادی‌های عمومی باشد) اقدام کرد. با این حال، تا به این حد نیز، مسئولیت وزیر کشور در سکوت نسبت به صلاحیت‌هایی که قانوناً متعلق به ایشان است، بر جای خود باقی است.
۵. توضیحات فوق، خطوط ارتباط میان قانون اساسی کشور
و مساله شفافیت را آشکار می‌کند. بر اساس قانون اساسی کشور، صلاحیت امور اجرایی
کشور در اختیار برخی مقام‌های تصمیم‌گیر فردی، و نه نهادهای جمعی، است. تاثیر این
شیوه توزیع اختیار، در بعد «پاسخ‌گویی» این اختیارات نمایان می‌شود. اگر صلاحیت‌ها
در اختیار نهادهای جمعی باشد، در زمان پاسخ‌گویی سیاستمداران فرصت خواهند یافت تا
از طریق ارجاع تصمیم‌های گرفته شده به نهادهای جمعی، از خود رفع مسئولیت نمایند.
فراتر از آن، ارجاع به نظام تصمیم‌گیری شورایی، همچنان‌که در مورد خاص پیام‌رسان
تلگرام دیده می‌شود، حتی می‌تواند دارای این کارکرد باشد، که مقام تصمیم‌گیر را
کاملاً از دیده‌ها پنهان کند. نگاهی به ماجرای مسدود کردن تلگرام و عدم حضور و
پرسش از وزیر کشور، به عنوان مقام صاحب صلاحیت در امور امنیتی کشور، مشخص می‌کند که چنین شیوه‌ای تا چه حد می‌تواند بحث‌ها و گفتگوها را از وزیر کشور منحرف ساخته و متوجه شورایی «مشورتی» به
نام شورای امنیت کشور نماید. آنچه از «عدم شفافیت» در نتیجه نقض قانون اساسی، مورد
نظر نویسنده این یادداشت بود، همین عدم شفافیتی است که به غیاب «پاسخ‌گویی» و
«مسئولیت» در عرصه عمومی کشور دامن زده است. نگاهی به ارجاعات متعدد به شوراهای
متعدد در زبان سیاستمداران کشور، آشکار می‌کند که این ارجاعات تا چه حد با قانون
اساسی کشور در تعارض است و تا چه میزان سیاستمداران کشور را از پاسخ‌گویی معاف می‌کند.
تلاش برای بازگردان شفافیت به عرصه عمومی کشور نیازمند بازگشت به اصل ۶۰ قانون
اساسی و بازنگری در شوراهایی است که کارکردی جز غبارآلود و کدر ساختن فضای سیاسی کشور و بری
ساختن سیاستمداران از پاسخ گویی ندارند.(۵) (پایان)
یادداشتها
۱) نقل از: آفتاب نیوز، ۱۱ دیماه ۱۳۹۶
۲) به یاد داریم که بعد از حصر بدون حکم قضایی تعدادی از شهروندان ایران، گاه اینجا و آنجا از وجود یک مصوبه شورای عالی امنیت یاد شد، مصوبه‌ای که بعدها برخی در وجودش تشکیک کردند و برخی دیگر آن تشکیک را رد کردند. در آن مورد نیز مبنای صلاحیتی شورای عالی امنیت در دستور به حصر شهروندان بدون حکم قضایی، اصولا به فضای گفتگوی عمومی راه نیافت و توضیحات مورد نیاز در خصوص صلاحیت و زمان و مقام پیشنهاد دهنده و کم و کیف تصویب آن مصوبه از جامعه دریغ شد.
۳) نظریه شماره ۸۹۳۱ مورخ ۲۶ خرداد ۱۳۶۲ شورای نگهبان در خصوص لایحه تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور
۴) مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، دوره اول، جلسه ۵۱۱ (۸ شهریور ۶۲). دکتر مهرپور در بررسی و نقل اظهارنظر شورای نگهبان در مورد این لایحه (مجموعه نظریات شورای نگهبان؛ دوره اول از تیر ماه ۱۳۵۹ تا تیر ماه ۱۳۶۵، ص ۳۷۸) به استمزاج نظر شورای نگهبان و تاثیر این نظرات در متن نهایی مصوبه می‌پردازد. نقل یاد شده از مشروح مذاکرات مجلس نیز موید توضیحات ایشان است. نکته قابل توجه این است که تبصره۲ ماده۳ قانون که ناظر به مشورتی بودن اختیارات شورای امنیت کشور است، در متن لایحه پیشنهادی هیات وزیران وجود نداشته و در نتیجه دیدگاههای شورای نگهبان و مذاکرات مجلس شورای اسلامی به متن قانون راه یافته است. (نگاه کنید به صفحات بعد از کتاب دکتر مهرپور)
۵) برای مشخص شدن تفاوت‌های میان وجوه «صلاحیتی» و «مسئولیتی» موجود در سیاستمدران کشور، کافی است به عکس‌العمل‌های ایشان در این زمینه‌ها دقت شود. رقابت آنها برای حضور در عرصه عمومی و معرفی خود به عنوان کسانی که امتیازاتی را برای مردم به تصویب رسانده‌اند آشکارا در کنش‌های اکثریتی از ایشان قابل مشاهده است. در مقابل، فرار از حضور در مقابل خبرنگاران و پرسش‌گران، و یا انتقال مسئولیت به دیگران و، همچنین، ارجاع دادن امور به مصوبات شوراهایی که قانوناً فاقد چنین اختیاراتی هستند، خصیصه عمومی بخشی از سیاستمداران کشور است. به نظر می‌سد که «پاسخ گویی» از میان بخش قابل توجهی «صاحبان اختیار» عرصه عمومی کشور رخت بسته است.
امیرحسین علینقی
alinaghi@gmail.com
aalinaghi.blog.ir