۱. همزمان با ارائه لایحه بودجه ۱۳۹۷ کل کشور به مجلس و طرح عمومی برخی مسائل مربوط به ردیف‌های بودجه در سطح جامعه، نکاتی نیز در خصوص بودجه شورای نگهبان طرح گردیده است که، از قضا، با عنایت به اظهارات سخنگوی شورای نگهبان(۱) بر تنور آن دمیده شد. با توجه به اهمیت موضوع، مناسب دیده شد تا ضمن یادداشتی نکاتی در این خصوص طرح گردد. از آنجا که احتمالاً بخش مهمی از بودجه شورای نگهبان صرف دفاتر نظارتی شورای نگهبان می‌گردد، در این یادداشت بر مبانی حقوقی تاسیس این دفاتر تمرکز خواهد و جدای از استناد به اصل ۶۰، ۸۵ و ۲۵ قانون اساسی، به یکی از ارزشمندترین اظهارنظرهای شورای نگهبان در سالهای گذشته، نیز توجه خواهد شد. نگاهی به مفاد اظهارنظر نقل شده از شورای نگهبان، عمق استحکام و تلاش برای صیانت از قانون اساسی و شرع که در سطر سطر این اظهارنظر نهفته است را آشکار می‌سازد.
۲. در ارتباط با چرایی و مبانی حقوقی تشکیل دفاتر نظارت استانی شورای نگهبان اطلاعات قانون-محور کافی در دسترس نیست. از این جهت و در فقر منابع قانونی و تحقیقاتی مرتبط با دفاتر نظارت استانی شورای نگهبان، نگارنده مناسب دید تا اظهارات بسیار مهم دبیر شورای نگهبان در ارتباط با این دفاتر را مبنا قرار دهد. آیت‌الله جنتی دبیر شورای نگهبان طی اظهاراتی در برنامه شناسنامه نکاتی را مطرح کرده است که در بخشی از آن، آمده است (۲):
«در خصوص سوابق این افراد استعلام می‌کنیم که مثلا فلانی با این مشخصات در وزارت کشور ثبت نام کرده‌اند شما چه سوابقی از اینها دارید. بعد اینها جواب می‌دهند و هر کدام اطلاعاتی می‌دهند. با جمع آوری اطلاعات جمع بندی صورت می‌گیرد؛ علاوه بر این به کمک نیروهایی که در شهرستانها داریم اطلاعات خود را تکمیل می‌کنیم. منابع اطلاعاتی نیروهای ما در شهرستانها از اطلاعات وزارت اطلاعات کم‌تر نیست؛ بانک اطلاعات داریم و منابع اطلاعاتی داریم. این افراد برای این کار آموزش دیدند تا اطلاعات غیرمستند ارائه ندهند و شایعات را مطرح نکنند. گزارشات این نیروها برای ما مفید است چرا که محلی هستند و اینها به سوابق انقلابی، دینی و... افراد آگاهی دارند.»
۳. اظهارات دبیر شورای نگهبان اگر چه بخش‌هایی از نکات مورد نیاز در خصوص دفاتر نظارت استانی شورای نگهبان را بازگو می‌کند، در عین حال، کماکان بخش‌های ناگفته‌ای را باقی می‌گذارد. دبیر شورای نگهبان مشخص نمی‌کند که این دفاتر بر اساس کدام سند تاسیس شده‌اند، همچنانکه از ظهور یا فحوای کلام ایشان آشکار نمی‌شود که وابستگان این دفاتر، آیا با حکومت رابطه استخدامی دارند یا خیر؟ مضاف بر این، مشخص نیست که نوع فعالیت‌های اطلاعاتی این دفاتر چگونه است و مقام یا نهادی که وظیفه آموزش امور اطلاعاتی به ارباب جمعی این دفاتر را بر عهده داشته کدام نهاد یا مقام بوده است، همچنانکه آشکار نشده است که در مقام تعارض میان داده‌های موجود در سازمان‌های رسمی اطلاعاتی کشور و این دفاتر، هیات نظارت بر انتخابات، کدام اطلاعات را حجت دانسته و مبنای عمل قرار می‌دهد. در کنار تمام این ناگفته‌ها و برخی ناگفته‌های دیگر که می‌توانند اهمیت بسیار زیادی نیز داشته باشند، یک موضوع کلیدی دیگر نیز وجود که در کلام دبیر شورای نگهبان مورد اشاره قرار نگرفته است و آن اینکه، با توجه به وجود و تعدد نهادهای اطلاعاتی در کشور، کدام استدلال باعث شده است تا شورای نگهبان تشخیص دهد که رغم وجود این نهادها، وجود نهاد و مرجع دیگری نیز ضرورت دارد؟
۴. در مقابل، از کلام دبیر شورای نگهبان برمی‌آید که این دفاتر به جمع‌آوری اطلاعات از سطح جامعه مشغول‌اند، همچنین مشخص می‌شود که با توجه به عبارت منقول از دبیر شورای نگهبان که «منابع اطلاعاتی ما در شهرستانها از اطلاعات وزارت اطلاعات کم‌تر نیستند»، فعالیت‌های اطلاعاتی این دفاتر از لحاظ کیفیت یا کمیت در سطح فعالیت‌های اطلاعاتی وزارت اطلاعات است. از آنجا که این دفاتر در ارتباط با امر انتخابات شکل یافته‌اند، لاجرم فعالیت‌های اطلاعاتی ایشان مربوط به افراد مشخص و محدودی نیست و تمام کسانی را که بصورت بالقوه می‌توانند، بعدها و در زمان انتخابات، داوطلب نمایندگی مجلس شوند را دربرمی‌گیرد. بعلاوه، این نوع جمع‌آوری اطلاعات راجع به بخش بزرگی از شهروندان جامعه، که پتانسیل داوطلبی مجلس را دارند، عملا نیاز به تشکیل و مدیریت بانک‌های اطلاعاتی وسیعی دارد که تشکیل این بانک‌های اطلاعاتی، عینا در کلام دبیر شورای نگهبان نیز آمده است.
جمع بندی واقعیت‌های موجود در کلام دبیر شورای نگهبان را می‌توان به این ترتیب بیان کرد:
الف- این دفاتر توسط شورای نگهبان ایجاد شده‌اند.
ب- این دفاتر توسط شورای نگهبان مدیریت و اداره می‌شوند.
ج- این دفاتر ماهیت اطلاعاتی دارند و اقدام به فعالیت‌های اطلاعاتی و جمع‌آوری اطلاعات (تجسس) از شهروندان در سطحی گسترده (به علت گستردگی شهروندانی که می‌توانند داوطلب نمایندگی مجلس شوند) می‌کنند.
د- وابستگان این دفاتر آموزش‌های اطلاعاتی دیده‌اند.
۵. روابط عمومی شورای نگهبان، در یک اظهارنظر خود، در واکنش به اظهارات وزیر کشور وقت مبنی بر غیرقانونی بودن دفاتر نظارتی، در سال ۱۳۸۲ اطلاعیه‌ای را صادر کرده است که در بخشی از آن چنین استدلال شده است:
«شورای نگهبان، صلاحیت و اختیارات خود را مستقیماً از ۲۰ اصل مستقیم و غیرمستقیم، مجموعاً از ۳۸ اصل قانون اساسی گرفته است. این وظایف، مستمر و دایمی است و چون این وظایف در اصول قانون اساسی، به طور مطلق و بدون ارجاع به قوانین عادی، به عهده این شورا گذاشته شده است، لذا شورا، تشکیلات، شرح وظایف و آیین‌نامه‌ای که ضروری و لازمه انجام آن وظایف می‌باشد را مصوب و اجرا کرده است....» (۳)
جدای از این نکته که شورای نگهبان یا روابط عمومی این شورا بر اساس کدامین موازین حقوقی، اعطای «مطلق وظایف» به خود را نیازمند به وضع قانون نمی‌داند و اینکه آیا این اختیار را برای دیگر مقام‌های حاکم در کشور نیز به رسمیت می‌شناسد یا خیر، در ادامه به بررسی این موضوع خواهیم پرداخت که آیا صلاحیت‌های شورای نگهبان در انجام فعالیت‌های اطلاعاتی در سطح جامعه، آنگونه که در اطلاعیه یاد شده آمده است، «مطلق» می‌باشد یا خیر؟
۶. شورای نگهبان در سال ۱۳۶۲ در اظهارنظرخود در ارتباط با طرح تاسیس وزارت اطلاعات، در ارتباط با بند هـ ماده ۱۴ مصوبه مجلس توضیحات قابل توجهی را بیان کرده است. در بند هـ ماده ۱۴ مصوبه مجلس و در بیان یکی وظایف وزارت اطلاعات آمده بود که:
«هـ بالا بردن سطح آگاهی و آموزش اطلاعاتی جامعه برای مردمی کردن کسب اخبار»
شورای نگهبان در ارتباط با این بند مصوبه چنین نظر داده است که:
«چون مستفاد از اصل ۲۵ قانون اساسی، ممنوعیت تجسس در سطح همگانی و مردمی است و استثنای «مگر به حکم قانون» شامل تجویز این نوع تجسسس عام و آموزش آن نمی‌شود. بند ه مادّه ۱۴ و عبارت «با حدّاکثر استفاده از نیروهای مردمی» در بند الف مادّه مزبور، با اصل ۲۵ قانون اساسی مغایر شناخته شد و از جهت انطباق با موازین شرعی نیز به تأیید اکثریت فقهاء نرسید.»
سپس مجلس شورای اسلامی ضمن تغییراتی در متن مصوب، متن زیر را به تصویب رساند که متضمن توسعه آموزش‌های اطلاعاتی و تجسس است:
«هـ بالا بردن سطح آگاهی و آموزش اطلاعاتی جامعه»
شورای نگهبان در اظهارنظر مجدد نسبت به تغییرات جدید نیز اعلام کرد که ایرادهای اعلام شده به قوت خود باقی است:
«ایراد شورای نگهبان نسبت به بند «ه» ماده ۱۴ که اکنون بند «ه» ماده ۱۰ شده است... به قوت خود باقی است و با حذف عبارت «برای مردمی کردن کسب اخبار» رفع اشکال نمی‌شود بلکه «آموزش اطلاعاتی جامعه» از وظایف وزارت اطلاعات نیز باید حذف شود.»
در انتها نیز، با توجه به دوام ایراد، مجلس شورای اسلامی بند هـ را از متن مصوبه خود حذف کرد. (۴)
۷. از اظهارنظر فوق (۱۳۶۲) شورای نگهبان و همچنین اصل ۲۵ قانون اساسی(۵) استنباط می‌شود که انجام تجسس (یا همان فعالیت‌های اطلاعاتی) نیازمند حکم قانون است. از این زاویه، این ادعا که قانون اساسی صلاحیت‌های شورای نگهبان را مقید به هیچ قیدی نکرده است، ادعایی است که با قانون اساسی کشور، انطباق ندارد.(۶) لذا نظر به منع عمومی تجسس از یکسو و ضرورت وجود قانون در موارد نیاز برای گذر از این ممنوعیت، طبیعی است که می‌بایست یک نص قانونی خاص در باب تاسیس دفاتر نظارتی شورای نگهبان که متضمن صلاحیت‌های اطلاعاتی و تجسس باشد، وجود داشته باشد.
۸. با این حال، در صورت وجود یک نیاز واقعی نیز، بر اساس قانون اساسی کشور امکان تاسیس چنین نهادی در ساختار شورای نگهبان وجود ندارد. همانگونه که می‌دانیم امور اطلاعاتی کشور بخشی از فعالیت‌های اجرایی و قوه مجریه کشور است و اصل ۶۰ قانون اساسی، نهادهای اصلی قوه مجریه کشور را مشخص کرده است. در مقابل، شورای نگهبان بخشی از قوه مقننه کشور است. به این ترتیب، جای طرح این پرسش وجود دارد که سازمانی که متولی بخشی از امور اجرایی کشور است (فعالیت‌های اطلاعاتی) بر اساس کدام اصل از قانون اساسی، می‌تواند در قوه مقننه کشور تعریف شود؟
۹. اکنون، و با بازگشت به موضوع بودجه شورای نگهبان، جای طرح این پرسش است که در طول این سال‌ها، با فقدان یک قانون ماهوی که در مقام تاسیس دفاتر نظارتی و اعطای صلاحیت‌های اطلاعاتی به آنها باشد، چه بخشی از منابع بودجه‌ای کشور، صرف دفاتر نظارت استانی شورای نگهبان شده است؟
یادداشت‌ها
۱. سخنگوی شورای نگهبان در حاشیه مسایل مطرح شده در باب بودجه شورای نگهبان، به این نکته اشاره کرده بود که: «... کل بودجه شورای نگهبان چیزی بیشتر از پول تو جیبی برخی از مسئولان نیست.» (نقل از: پایگاه اینترنتی شورای نگهبان، ۳۰ دیماه ۱۳۹۶)
۲. نقل از خبرگزاری فارس، ۲۵ مهر ۱۳۹۳
۳. اطلاعیه روابط عمومی شورای نگهبان. نقل از کیهان ۲۱ مرداد ماه ۱۳۸۲
۴. نقل از مجموعه نظریات شورای نگهبان، دوره اول (دکتر مهرپور)، صفحه ۳۶۳ به بعد
۵. بر اساس اصل ۲۵ قانون اساسی: «بازرسی و نرساندن نامه‌ها ضبط و فاش کردن مکالمات تلفنی، افشای مخابرات تلگرافی و تلکس، سانسور، عدم مخابره و نرساندن آنها، استراق سمع و هر گونه تجسس ممنوع است مگر به حکم قانون.» قید «به حکم قانون» مذکور در این اصل، با عنایت به اصل ۸۵ قانون اساسی که قانون‌گذاری را، در غیر از موارد مصرح، قابل تفویض نمی‌داند، جایگاه قانونی برخی مصوبات و اظهارنظرها را آشکار می‌کند. بستر مدلولی این اصل، در شرایط جاری کشور (زمستان ۱۳۹۶)، که ماجرای فیلترینگ و ممانعت از دسترسی به فضای مجازی موضوع بحث عمومی شده، قابل تامل مجدد است. در این زمینه، قید «عدم مخابره و نرساندن آنها» موجود در اصل، برجستگی خاص خود را دارد.
۶. مجدداً تاکید می‌گردد که این ادعا که قانون اساسی صلاحیت‌های شورای را «مطلق» گذارده و در نتیجه این شورا برای اعمال صلاحیت‌های خود نیازمند هیچ قانونی نیست، ادعایی اثبات نشده است و گفتمان حقوق اساسی و اصل حاکمیت قانون با چنین ادعاهایی سر سازگاری ندارد. با این وصف، همانگونه که در متن نیز نشان داده شد، حتی این ادعا که قانون اساسی، اختیارات شورای نگهبان را «مطلق» اعلام کرده است، ادعای صحیحی نیست. مضاف بر اینکه نفس تصویب قانون اساسی و تقسیم وظایف در میان نهادهای حکومتی، مبتنی بر پیش‌فرض عدم اطلاق اختیارات نهادهای برآمده از قانون اساسی است.
امیر حسین علینقی
alinaghi@gmail.com
aalinaghi.blog.ir