هر از گاه، موضوع ضرورت اصلاح قانون اساسی، مطرح می‌شود و در تبیین آن، به برخی ناکارآمدی‌ها استناد می‌شود. در ادامه ابعادی از موضوع را، در قالب چند پرسش، به بحث می‌گذارم. به نظر می‌رسد که گاه، از یک قانون اساسی، بیش از ظرفیت‌هایش انتظار داریم. آنچه در ادامه این یادداشت خواهد آمد، به معنای بی‌عیب و نقص بودن قانون اساسی موجود نیست. بخش‌هایی از این قانون نیازمند توجه جدی و بازنویسی‌اند. لذا به مانند هر محصول انسانی دیگری، نه می‌توان و نه بایسته است که قانون اساسی موجود را به‌دور از سهو انگاشت.
تناسب میان ناکارآمدی‌ها و قانون اساسی
اولین پرسش قابل طرح این است که چه بخشی از ناکارآمدی‌ها و مشکلات به قانون اساسی بازمی‌گردد تا با اصلاح این قانون بتوان بر این مشکلات فائق آمد؟ طبعا اگر وجود یا دوام مساله‌ای، مستند به قانون اساسی نباشد، با اصلاح یا بازنویسی قانون اساسی، نمی‌توان آن مساله را حل کرد. توضیح بیشتر را در ارتباط با «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود»، بیان می‌کنم.
اصل ۹۹ قانون اساسی به صلاحیت شورای نگهبان به نظارت بر انتخابات اشاره می‌کند. شورای نگهبان در تفسیری، این نظارت را «استصوابی» دانسته است. در فقه، پیش از تقسیم مفهوم نظارت به استصوابی و اطلاعی، از تقسیم به تولیت و نظارت استفاده می‌شود. در عمل و برای قرن‌ها، این تقسیم فقهی مفید معنا بوده و کارکرد داشته است. در مقابل، تفسیر اصل ۹۹ فاقد این نتایج است. فی‌الواقع، آنچه مورد عمل شورای نگهبان است، هیچ یک از انواع و اقسام نظارت نیست. دلیل این ادعا این است که بر اساس روش مورد عمل شورای نگهبان، می‌توان مجری یا متولی انتخابات را از گردونه تصمیم‌گیری حذف کرد، بدون اینکه این حذف، در عمل تاثیر قابل توجهی بر جای بگذارد. این در حالی است که متولی و اراده‌اش در فقه (به‌عنوان مبتکر اولیه یا کسی که «دستور کار» را مشخص می‌کند)، قابل حذف شدن نیست. در واقع، در طول زمان، «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود»، به قدری توسعه یافته که اولاً نظارت را تبدیل به تولیت کرده است و ثانیاً به جای نظارت بر انتخابات، تمرکزش را بر صلاحیت داوطلبان نمایندگی قرار داده است.
آنچه گفته شد، نشان می‌دهد «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود» با قانون اساسی و حتی فقه و نظارت و استصواب ارتباطی ندارد. اگر چنین باشد، این موضوع مساله‌ای نیست که با اصلاح قانون اساسی مرتفع شود.
یک قانون اساسی، در عرصه انتخابات، همانگونه که نیازمند متولی و مجری است، نیازمند ناظر استصوابی نیز هست تا به شکایت‌ها رسیدگی کند. البته، ممکن است برای این منظور، به جای شورای نگهبان، از مرجع دیگری استفاده شود. اما باز هم، اصولاً، مساله حل نخواهد شد و مجدداً نسبت به نهاد جدید، مجال طرح می‌یابد. اگر آن نهاد جدید، استصواب مورد نظر خویش را تا عرصه تولیت توسعه داد چگونه و با کدام ابزار می‌توان به مقابله با این نهاد پرداخت؟ نگاهی دقیق به این پرسش، راهگشای مناسبی برای انتظار ما از یک قانون اساسی است.
نتیجه اینکه، در مثال‌هایی شبیه مثال فوق، قانون (۱) و قانون‌گذاری (حتی قانون اساسی)، نمی‌تواند مشکل را مرتفع نماید. جنس برخی مسائل و مشکلات ناشی از قانون و قانون اساسی نیست تا با اصلاح قانون و قانون اساسی حل شود.
مفید بودن راه حل پیشنهادی
اما آیا راه‌حل پیشنهادی ما، مشکلات را مرتفع خواهد کرد؟ آیا با اصلاح قانون اساسی مسائل حل خواهد شد؟ در این زمینه نیز طرح مثالی راهگشا خواهد بود. بر اساس اصل ۱۱۳، رئیس‌جمهور مسئول اجرای قانون اساسی است. برخی معتقدند رئیس جمهور باید برای اجرای این صلاحیت خود، از ضمانت اجرا حقوقی بهره‌مند باشد(۲). در زمان ریاست جمهوری سیدمحمد خاتمی، تلاش شد تا با اصلاح قانون، موقعیت ریاست جمهوری در حقوق اساسی ایران ارتقا یابد. همچنین، گاه گفته می‌شود با توجه به پایه مردمی ریاست جمهوری، مناسب است تا با اصلاح قانون اساسی، اختیارات ریاست جمهوری تقویت شود تا او بتواند، مثلاً، با تنبیه متخلف، از قانون اساسی حفاظت کند.
ظاهرا در پس این پیشنهاد انگیزه‌های خیرخواهانه وجود دارد. اما نیت خیر، مفید و کارا بودن هیچ پیشنهادی را تضمین نمی‌کند. موقعیت ریاست جمهوری و چند مقام دیگر، در حقوق اساسی ایران، استعداد فوق‌العاده‌ای دارد تا از طریق تلاش برای تجمیع قدرت، حقوق اساسی و سرنوشت کشور را متلاطم کند. حضور ایران در جغرافیایی که اولین روسای جمهور، پس از آغاز تصدی، عملاً به روسای جمهور مادام‌العمر تبدیل می‌شوند، یادآور این نکته است که می‌بایست در توسعه اختیارات برخی مقام‌های کشور، محتاط بود. به همین دلیل، چنین توصیه‌هایی حتی اگر بتواند، یک مشکل را مرتفع کند، می‌تواند پرورش دهنده مشکلات جدید باشد. در نتیجه، جدای از وجود انگیزه مثبت در پیشنهاد اصلاح قانون اساسی، می‌بایست اثر هر پیشنهاد در موازنه قدرت موجود در قانون اساسی، به دقت سنجیده شود تا به نتایج نامتوقعی منتهی نشود.
آنچه ممکن است از دست برود
پرسش بعد این است که در نتیجه ورود به فرایند اصلاح قانون اساسی و یا در نتیجه تصویب تغییرات پیشنهادی، چه ظرفیت‌هایی را ممکن است از دست بدهیم؟ یکی از نتایج اصلاح قانون اساسی ۱۳۵۸، تزریق نوعی عدم تمرکز در قوه قضاییه بود. به‌رغم این واقعیت که بر اساس اصل ۶۱، محور اصلی اعمال حاکمیت قضایی، قضات و دادگاه‌های دادگستری هستند، قانون اساسی ۱۳۵۸، از رئیس‌سازی و رئیس‌گرایی در قوه قضاییه پرهیز داشته است و به همین دلیل مدیریت این قوه را به شیوه‌ای شورایی طراحی کرده است.
این شیوه مدیریت شورایی با اصلاحات ۱۳۶۸ دچار تغییر شد. امروزه و با گذشت نزدیک سی‌سال از اصلاح قانون اساسی، نتایج حاصل از این تمرکز را می‌توان مشاهده کرد. در حالیکه قانون اساسی، اصولاً گرایشی رئیس‌محور به مدیریت قوه قضاییه نداشته، امروزه، اولین تصویری که از قوه قضاییه در اذهان نقش می‌بندد، به جای قضات و دادگاه‌ها، تصویر رئیس این قوه است. این فرجام، که احتمالاً منظور نویسندگان قانون اساسی ۱۳۵۸ و اصلاح‌کنندگان آن در سال ۱۳۶۸ نبوده، اکنون بخشی از واقعیت جاری حقوق اساسی ماست. لذا، ورود به فرایند اصلاح قانون اساسی، ممکن است، ناخواسته، برخی ظرفیت‌های موجود قانون اساسی را از دسترس خارج سازد.
همچنین، در طی نزدیک به ۳۰ سال از اصلاحات ۱۳۶۸ قانون اساسی، با اصلاح بسیاری از قوانین، برخی از تصمیمات و انتخاب‌های مهم که پیشتر توسط هیات وزیران اتخاذ می‌شد، در حال حاضر، از طریق رئیس‌جمهور انجام می‌شود. این شیوه قانون‌گذاری، قدرتی را در درون قوه مجریه به زیان بخش پارلمانی و پاسخگوی قوه مجریه (هیات وزیران) و به نفع رئیس‌جمهور ذخیره می‌کند که در صورت مهیا بودن شرایط، می‌تواند به چالشی جدید برای ایرانیان تبدیل شود. در این وضعیت، اگر با اصلاح قانون اساسی، مثلاً روند تمرکز در درون قوه مجریه، از طریق حذف و یا ادغام مقام‌ها یا نهادهای اصلی این قوه، عملی گردد، ممکن است در آینده‌ای نه چندان دور، رئیس جمهوری، خود، به بزرگترین «مساله» قانون اساسی اصلاح شده، تبدیل شود.
سالها پیش، و در واپیسن روزهای ریاست جمهوری دوره دوم مرحوم هاشمی رفسنجانی، همزمان با برخی زمزمه‌ها که از مجمع تشخیص مصلحت می‌خواست با مصوبه‌ای امکان تداوم ریاست جمهوری آقای هاشمی را فراهم کند، در یک گفتگوی خصوصی، دوستی گفت انتقال قدرت در جهان سوم، بدون خون‌ریزی انجام نمی‌شود. اینکه چرا این انتقال بدون خون‌ریزی انجام شد، فارغ از هر قضاوتی که نسبت به قانون اساسی کشورمان داشته باشیم، نشان از وجود ظرفیتی در حقوق اساسی ایران دارد که توانسته است مانع از «ضرورت» خون‌ریزی در فرایند انتقال قدرت گردد. بدون توجه به این عناصر موجود در ساختار حقوق اساسی کشورمان، بیم آن می‌رود، رویای قانون اساسی بهتر، جامعه ایران را از برخی حداقل‌ها که در کف دارد، محروم سازد(۳).
یادداشت‌ها
۱) در زمینه موضوع تشخیص صلاحیت داوطلبان، برخی احکام قانونی وجود دارد که عرصه عمل شورای نگهبان را محدود می‌کند. این نکته که این احکام قانونی تا چه حد محل اعتنا بوده و هستند، می‌تواند موضوع مطالعه باشد.
۲) در این ارتباط، پیشتر، توضیحاتی را، طی چند یادداشت (یادداشت «ریاست جمهوری ایران و مسئولیت اجرای قانون اساسی» و سه‌گانه «حدود اختیارات رئیس‌جمهور در زمینه مسئولیت اجرای قانون اساسی») ارائه کرده‌ام. این یادداشت‌ها در کانال تلگرامی نگارنده (حقوق و اجتماع) به نشانی (https://t.me/alinaghi_ch) قابل دسترسی است. بر اساس این یادداشت‌ها، اختیارات فاقد «ضمانت اجرای حقوقی» در قانون اساسی، به‌معنای بی‌ضمانت اجرا بودن این اختیارات نیست. هدف از برخی صلاحیت‌های واگذار شده در قانون اساسی تنها موازنه قدرت است، نه تنبیه حقوقی طرف مقابل. لذا این صلاحیت‌ها را می‌بایست با توجه هدف مورد نظرش (نظارت و توازن) سنجش کرد نه مجازات متخلف.
۳) در توجیه ضرورت اصلاح قانون اساسی، گاه به «ساخت دوگانه قانون اساسی» اشاره می‌شود. در یادداشت آینده به تحلیل این دیدگاه خواهم پرداخت.
امیرحسین علینقی
منتشر شده در سامانه مشق‌نو
تناسب میان ناکارآمدی‌ها و قانون اساسی
اولین پرسش قابل طرح این است که چه بخشی از ناکارآمدی‌ها و مشکلات به قانون اساسی بازمی‌گردد تا با اصلاح این قانون بتوان بر این مشکلات فائق آمد؟ طبعا اگر وجود یا دوام مساله‌ای، مستند به قانون اساسی نباشد، با اصلاح یا بازنویسی قانون اساسی، نمی‌توان آن مساله را حل کرد. توضیح بیشتر را در ارتباط با «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود»، بیان می‌کنم.
اصل ۹۹ قانون اساسی به صلاحیت شورای نگهبان به نظارت بر انتخابات اشاره می‌کند. شورای نگهبان در تفسیری، این نظارت را «استصوابی» دانسته است. در فقه، پیش از تقسیم مفهوم نظارت به استصوابی و اطلاعی، از تقسیم به تولیت و نظارت استفاده می‌شود. در عمل و برای قرن‌ها، این تقسیم فقهی مفید معنا بوده و کارکرد داشته است. در مقابل، تفسیر اصل ۹۹ فاقد این نتایج است. فی‌الواقع، آنچه مورد عمل شورای نگهبان است، هیچ یک از انواع و اقسام نظارت نیست. دلیل این ادعا این است که بر اساس روش مورد عمل شورای نگهبان، می‌توان مجری یا متولی انتخابات را از گردونه تصمیم‌گیری حذف کرد، بدون اینکه این حذف، در عمل تاثیر قابل توجهی بر جای بگذارد. این در حالی است که متولی و اراده‌اش در فقه (به‌عنوان مبتکر اولیه یا کسی که «دستور کار» را مشخص می‌کند)، قابل حذف شدن نیست. در واقع، در طول زمان، «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود»، به قدری توسعه یافته که اولاً نظارت را تبدیل به تولیت کرده است و ثانیاً به جای نظارت بر انتخابات، تمرکزش را بر صلاحیت داوطلبان نمایندگی قرار داده است.
آنچه گفته شد، نشان می‌دهد «آنچه نظارت استصوابی خوانده می‌شود» با قانون اساسی و حتی فقه و نظارت و استصواب ارتباطی ندارد. اگر چنین باشد، این موضوع مساله‌ای نیست که با اصلاح قانون اساسی مرتفع شود.
یک قانون اساسی، در عرصه انتخابات، همانگونه که نیازمند متولی و مجری است، نیازمند ناظر استصوابی نیز هست تا به شکایت‌ها رسیدگی کند. البته، ممکن است برای این منظور، به جای شورای نگهبان، از مرجع دیگری استفاده شود. اما باز هم، اصولاً، مساله حل نخواهد شد و مجدداً نسبت به نهاد جدید، مجال طرح می‌یابد. اگر آن نهاد جدید، استصواب مورد نظر خویش را تا عرصه تولیت توسعه داد چگونه و با کدام ابزار می‌توان به مقابله با این نهاد پرداخت؟ نگاهی دقیق به این پرسش، راهگشای مناسبی برای انتظار ما از یک قانون اساسی است.
نتیجه اینکه، در مثال‌هایی شبیه مثال فوق، قانون (۱) و قانون‌گذاری (حتی قانون اساسی)، نمی‌تواند مشکل را مرتفع نماید. جنس برخی مسائل و مشکلات ناشی از قانون و قانون اساسی نیست تا با اصلاح قانون و قانون اساسی حل شود.
مفید بودن راه حل پیشنهادی
اما آیا راه‌حل پیشنهادی ما، مشکلات را مرتفع خواهد کرد؟ آیا با اصلاح قانون اساسی مسائل حل خواهد شد؟ در این زمینه نیز طرح مثالی راهگشا خواهد بود. بر اساس اصل ۱۱۳، رئیس‌جمهور مسئول اجرای قانون اساسی است. برخی معتقدند رئیس جمهور باید برای اجرای این صلاحیت خود، از ضمانت اجرا حقوقی بهره‌مند باشد(۲). در زمان ریاست جمهوری سیدمحمد خاتمی، تلاش شد تا با اصلاح قانون، موقعیت ریاست جمهوری در حقوق اساسی ایران ارتقا یابد. همچنین، گاه گفته می‌شود با توجه به پایه مردمی ریاست جمهوری، مناسب است تا با اصلاح قانون اساسی، اختیارات ریاست جمهوری تقویت شود تا او بتواند، مثلاً، با تنبیه متخلف، از قانون اساسی حفاظت کند.
ظاهرا در پس این پیشنهاد انگیزه‌های خیرخواهانه وجود دارد. اما نیت خیر، مفید و کارا بودن هیچ پیشنهادی را تضمین نمی‌کند. موقعیت ریاست جمهوری و چند مقام دیگر، در حقوق اساسی ایران، استعداد فوق‌العاده‌ای دارد تا از طریق تلاش برای تجمیع قدرت، حقوق اساسی و سرنوشت کشور را متلاطم کند. حضور ایران در جغرافیایی که اولین روسای جمهور، پس از آغاز تصدی، عملاً به روسای جمهور مادام‌العمر تبدیل می‌شوند، یادآور این نکته است که می‌بایست در توسعه اختیارات برخی مقام‌های کشور، محتاط بود. به همین دلیل، چنین توصیه‌هایی حتی اگر بتواند، یک مشکل را مرتفع کند، می‌تواند پرورش دهنده مشکلات جدید باشد. در نتیجه، جدای از وجود انگیزه مثبت در پیشنهاد اصلاح قانون اساسی، می‌بایست اثر هر پیشنهاد در موازنه قدرت موجود در قانون اساسی، به دقت سنجیده شود تا به نتایج نامتوقعی منتهی نشود.
آنچه ممکن است از دست برود
پرسش بعد این است که در نتیجه ورود به فرایند اصلاح قانون اساسی و یا در نتیجه تصویب تغییرات پیشنهادی، چه ظرفیت‌هایی را ممکن است از دست بدهیم؟ یکی از نتایج اصلاح قانون اساسی ۱۳۵۸، تزریق نوعی عدم تمرکز در قوه قضاییه بود. به‌رغم این واقعیت که بر اساس اصل ۶۱، محور اصلی اعمال حاکمیت قضایی، قضات و دادگاه‌های دادگستری هستند، قانون اساسی ۱۳۵۸، از رئیس‌سازی و رئیس‌گرایی در قوه قضاییه پرهیز داشته است و به همین دلیل مدیریت این قوه را به شیوه‌ای شورایی طراحی کرده است.
این شیوه مدیریت شورایی با اصلاحات ۱۳۶۸ دچار تغییر شد. امروزه و با گذشت نزدیک سی‌سال از اصلاح قانون اساسی، نتایج حاصل از این تمرکز را می‌توان مشاهده کرد. در حالیکه قانون اساسی، اصولاً گرایشی رئیس‌محور به مدیریت قوه قضاییه نداشته، امروزه، اولین تصویری که از قوه قضاییه در اذهان نقش می‌بندد، به جای قضات و دادگاه‌ها، تصویر رئیس این قوه است. این فرجام، که احتمالاً منظور نویسندگان قانون اساسی ۱۳۵۸ و اصلاح‌کنندگان آن در سال ۱۳۶۸ نبوده، اکنون بخشی از واقعیت جاری حقوق اساسی ماست. لذا، ورود به فرایند اصلاح قانون اساسی، ممکن است، ناخواسته، برخی ظرفیت‌های موجود قانون اساسی را از دسترس خارج سازد.
همچنین، در طی نزدیک به ۳۰ سال از اصلاحات ۱۳۶۸ قانون اساسی، با اصلاح بسیاری از قوانین، برخی از تصمیمات و انتخاب‌های مهم که پیشتر توسط هیات وزیران اتخاذ می‌شد، در حال حاضر، از طریق رئیس‌جمهور انجام می‌شود. این شیوه قانون‌گذاری، قدرتی را در درون قوه مجریه به زیان بخش پارلمانی و پاسخگوی قوه مجریه (هیات وزیران) و به نفع رئیس‌جمهور ذخیره می‌کند که در صورت مهیا بودن شرایط، می‌تواند به چالشی جدید برای ایرانیان تبدیل شود. در این وضعیت، اگر با اصلاح قانون اساسی، مثلاً روند تمرکز در درون قوه مجریه، از طریق حذف و یا ادغام مقام‌ها یا نهادهای اصلی این قوه، عملی گردد، ممکن است در آینده‌ای نه چندان دور، رئیس جمهوری، خود، به بزرگترین «مساله» قانون اساسی اصلاح شده، تبدیل شود.
سالها پیش، و در واپیسن روزهای ریاست جمهوری دوره دوم مرحوم هاشمی رفسنجانی، همزمان با برخی زمزمه‌ها که از مجمع تشخیص مصلحت می‌خواست با مصوبه‌ای امکان تداوم ریاست جمهوری آقای هاشمی را فراهم کند، در یک گفتگوی خصوصی، دوستی گفت انتقال قدرت در جهان سوم، بدون خون‌ریزی انجام نمی‌شود. اینکه چرا این انتقال بدون خون‌ریزی انجام شد، فارغ از هر قضاوتی که نسبت به قانون اساسی کشورمان داشته باشیم، نشان از وجود ظرفیتی در حقوق اساسی ایران دارد که توانسته است مانع از «ضرورت» خون‌ریزی در فرایند انتقال قدرت گردد. بدون توجه به این عناصر موجود در ساختار حقوق اساسی کشورمان، بیم آن می‌رود، رویای قانون اساسی بهتر، جامعه ایران را از برخی حداقل‌ها که در کف دارد، محروم سازد(۳).
یادداشت‌ها
۱) در زمینه موضوع تشخیص صلاحیت داوطلبان، برخی احکام قانونی وجود دارد که عرصه عمل شورای نگهبان را محدود می‌کند. این نکته که این احکام قانونی تا چه حد محل اعتنا بوده و هستند، می‌تواند موضوع مطالعه باشد.
۲) در این ارتباط، پیشتر، توضیحاتی را، طی چند یادداشت (یادداشت «ریاست جمهوری ایران و مسئولیت اجرای قانون اساسی» و سه‌گانه «حدود اختیارات رئیس‌جمهور در زمینه مسئولیت اجرای قانون اساسی») ارائه کرده‌ام. این یادداشت‌ها در کانال تلگرامی نگارنده (حقوق و اجتماع) به نشانی (https://t.me/alinaghi_ch) قابل دسترسی است. بر اساس این یادداشت‌ها، اختیارات فاقد «ضمانت اجرای حقوقی» در قانون اساسی، به‌معنای بی‌ضمانت اجرا بودن این اختیارات نیست. هدف از برخی صلاحیت‌های واگذار شده در قانون اساسی تنها موازنه قدرت است، نه تنبیه حقوقی طرف مقابل. لذا این صلاحیت‌ها را می‌بایست با توجه هدف مورد نظرش (نظارت و توازن) سنجش کرد نه مجازات متخلف.
۳) در توجیه ضرورت اصلاح قانون اساسی، گاه به «ساخت دوگانه قانون اساسی» اشاره می‌شود. در یادداشت آینده به تحلیل این دیدگاه خواهم پرداخت.
امیرحسین علینقی
منتشر شده در سامانه مشق‌نو
این یادداشت با نشانی زیر در کانال تلگرامیم نیز منتشر شده است: