در تبیین چرایی ضرورت اصلاح قانون اساسی، مکرر از ساخت دوگانه قانون اساسی کشورمان یاد شده است. در این یادداشت برخی ابعاد استناد به این دوگانگی در توجیه ضرورت اصلاح قانون اساسی بررسی خواهد شد. ساخت دوگانه قانون اساسی کشورمان را، حداقل، میتوان در دو عرصه مشاهده کرد که در ادامه به بررسی آنها پرداخته میشود.
دوگانگی «جمهوریت» و «اسلامیت»
اولین زمینه وجود بافت دوگانه در قانون اساسی را میتوان در کلیدواژه «جمهوری اسلامی» مشاهده کرد. به زعم برخی، این دو واژه قابل همنشینی نیستند و آنچه از «جمهوریت» فهم میشود قابل جمع شدن با «اسلامیت» نیست و به همین دلیل این کلیدواژه متناقض است. لذا این پرسش طرح میشود که قانون اساسی ایران، به چه دلیل، واژگان غیرقابل جمع را کنار یکدیگر جمع آورده است؟
اینکه جمهوریت و اسلامیت ممکن است به گونهای فهم شود که نتیجهاش نفی همنشینی باشد، البته، قابل تصور است. اما احتمالا رایدهندگان ایرانی به قانون اساسی، با این تلقی از جمهوریت و اسلامیت موافق نبودهاند که آنها را در کنار یکدیگر قرار دادهاند. تا آنجا که از متن این قانون یا قصد رایدهندگان به این قانون برمیآید، نفس وجود این همنشینی در متن قانون اساسی، به این معنا بوده که از دیدگاه خیل انسانهایی که به این قانون رای دادهاند، این همنشینی معقول و شدنی است. چنانکه میبینیم در عمل، مسلمانان فراوانی، از جمله بسیاری از مذهبیون معتقد به عدم جمع جمهوریت و اسلامیت، در سراسر جهان در جوامعی که زندگی میکنند، ضمن حفظ معتقدات مذهبی خود با اقتضائات ناشی از جمهوریت در این کشورها، نه تنها بهراحتی تمام کنار میآیند، بلکه هیچ تعارضی میان مسلمان بودن خود و جمهوریت حاکم احساس نمیکنند. در برخی از کشورها نیز، همین مسلمانان، ضمن حفظ وصف جمهوریت، به علت اکثریت جمعیتی، عملا بخشهایی از شریعت را در نظام قانونگذاری وارد کردهاند، بخشهایی که در طول زمان دچار قبض و بسط شده و جامعه نیز از این توسعه یا تضییق مخالفت با جمهوریت یا اسلامیت را برداشت نکرده است. از لحاظ منطقی نیز، مادام که امکان فهم مبتنی بر عدم تعارض میان اسلامیت و جمهوریت موجود است، گرایش به خوانش مبتنی بر تعارض توجیهپذیر نیست. لذا به نظر میرسد تناقض موجود میان جمهوریت و اسلامیت، نتیجه تحمیلی باشد که در حال تزریق به قانون اساسی است؛ چه این خوانش از سوی برخی طرفداران اسلامیت انجام شود یا از سوی برخی حامیان جمهوریت. اگر چنین باشد، معلوم میشود جنس این تحمیلها حقوقی نیست که بتوان با اصلاح قانون اساسی، آنها را تغییر داد. اینکه چگونه و به چه صورت میبایست به تحلیل و مقابله با این تحمیلها پرداخت پرسشی است که ارزش وقت گذاشتن دارد.
بهعلاوه، اگر تکاپو برای دوگانگیزدایی از قانون اساسی، به نفع جمهوریت، توجیهپذیر باشد؛ به چه دلیل، تلاش برای دوگانگیزدایی به نفع اسلامیت، دارای توجیه نباشد؟ شاید، تلاش برای دوگانگیزدایی از قانون اساسی، بیش از آنکه به نفع «جمهوریت» باشد، تاثیری معکوس داشته باشد.
چالش «کارایی» و «امنیت»
جنبه دیگری از آنچه میتوان ساخت دوگانه نامید، وجود برخی نهادها یا مقامهای سیاسی است که در فرض همآوردی با یکدیگر، در وضعیتی بدون برد و باخت قرار میگیرند. به عبارت دیگر، نحوه چینش برخی مقامها و نهادهای کشور بهگونهای است که در فرض عدم توافق میان این آنها، هیچ یک نمیتوانند خواسته خویش را بر کرسی بنشانند.
به عنوان مثال، ارائه لوایح به مجلس منوط به تصویب هیات وزیران است (اصل۷۴). همچنین، تهیه لوایح قضایی از جمله اختیارات رئیس قوه قضاییه است (اصل ۱۵۸). حال ممکن است همسویی لازم میان رئیس قوه قضاییه و هیات وزیران در مورد یک لایحه قضایی خاص برقرار نشده و برای مدتها دوام داشته باشد. در اینجا، این پرسش مطرح میشود که چرا قانون اساسی، از دو مرجع برای تعیین تکلیف راجع به لوایح قضایی استفاده کرده است تا چالش و عدم توافق میان قوه قضاییه و قوه مجریه را محتمل سازد؟
برای فرار از ناهماهنگی میان قوا، نهادها و مقامهای حاکم، یک راهحل میتواند حذف زمینههای ارتباط و چالش میان آنها باشد. مثلا ممکن است احتجاج شود که ارائه لوایح قضایی را میبایست تنها در اختیار قوه قضاییه یا هیات وزیران قرار داد. همچنین ممکن است در خصوص ارتباط میان رهبری و ریاست جمهوری، عدهای از ضرورت تمرکز اختیارات نزد رهبری حمایت کنند و برخی دیگر نیز، از ضرورت بازیگری فعال ریاست جمهوری.
یک قانون اساسی ممکن است به قصد حذف ناهماهنگی و چالش میان این مقامها، یکی را بر دیگری ترجیح دهد. نتیجه این اقدام احتمالاً افزایش «کارایی» و سرعت در تصمیمگیری و کاهش تنش میان مقامها، نهادها و قوای حاکم خواهد بود. اگر چه سرعت تصمیمگیری و کاهش تنش میتواند برای یک قانون اساسی مطلوبیت داشته باشد، اما، ممکن است همین اقدام پرورشدهنده شکافهایی جدید در بطن قانون اساسی باشد.
از جمله دغدغههای ساختاری در قوانین اساسی، طی قرون اخیر، متغیری است که میتوان آن را «امنیت» نام نهاد که از طریق توزیع اختیارات میان قوا، نهادها و مقامهای حاکم تعقیب میشود. هدف قوانین اساسی از این توزیع اختیارات، یا همان تفکیک قوا، مشغول کردن بخشی از قوا، نهادها و مقامهای حاکم با یکدیگر است تا در نتیجه، فضای تنفس و عمل برای بازیگران منفرد و فعالان اقتصادی و اجتماعی فراهم گردد. در نتیجه، اگر یک قانون اساسی، بر کارایی متمرکز شده، و امنیت را به معنای ذکر شده، نادیده بگیرد، به احتمال قریب به یقین، با ساختار متمرکز قدرت مواجه خواهد شد که استعداد بالایی برای نادیده گرفتن حقوق و آزادیهای عمومی دارد. به بیان دیگر، یکی از پیچیدگیهای طراحی یک قانون اساسی مطلوب، رسیدن به سطحی از تعقیب اهداف مربوط به کارایی و امنیت است که در نهایت، بدون قربانی کردن یکی از این اهداف، موازنهای را میان آنها برقرار سازد. یکی از راههای ایجاد این موازنه، طراحی ساختاری با تعدد نهادها یا، حتی، وظایف موازی است.
اگر چنین باشد، آنگاه به جای پرسش از دوگانگی ساختاری، پرسشهای دیگری مجال طرح مییابد. مثلاً پرسش این خواهد بود که قانون اساسی ایران، تا چه حد توانسته است، میان اهداف کارایی و امنیت مورد نظرش، به توازن دست یابد؟ بهعلاوه، آیا عدم توازن فرضی موجود میان کارایی و امنیت، به فقر طراحی موجود در قانون اساسی باز میگردد یا به متغیرهایی در خارج از قانون اساسی؟
در مقام قضاوت، اگر چه نگارنده این یادداشت، الگوی طراحی شده در قانون اساسی ۱۳۵۸ کشور را مناسبتر از الگوی ۱۳۶۸ میداند، با این وصف، ضمن تحفظ نسبت به برخی شکافهای موجود، معتقدم قانون اساسی ۱۳۶۸ از توان لازم برای پیگیری همزمان اهداف مبتنی بر کارایی (کارکرد حکومت) و امنیت (حفظ حقوق و آزادیهای عمومی) برخوردار است و شکافهای موجود، بیش از هر چیز، به عواملی در خارج از قانون اساسی بازمیگردد؛ عواملی مانند فقر فرهنگ گفتوگو، سازش و ائتلاف در فرهنگ سیاسی ایران و همچنین تلاش برخی از ارکان قدرت برای تحمیل دیدگاههای خود به قانون اساسی.
اگر اینگونه باشد، به نظر میرسد احتمالا با اصلاح قانون اساسی نیز نتوان به شرایط مطلوب مورد نظر دست یافت، سرنوشتی که متاسفانه با شکست قانون اساسی ۱۳۵۸ و تغییر آن، یکبار تجربه شده است. در این زمینه، مثلا، بررسی اینکه چرا، برخلاف ایران، در جامعهای مانند ایالات متحده، مناسبات میان قوا و نهادهای حاکم کمتر به سطح تنشهای ملی ارتقا مییابد(۱)، میتواند بستر مناسبی برای تجزیه و تحلیل باشد. به عنوان مثال، اینکه چرا در ایران، ارائه یک لایحه قضایی (لایحه جامع وکالت) به سطحی از تنش میان قوه مجریه و قضاییه منتهی میشود که در نهایت، و برخلاف قانون اساسی، پای مرجعی برای رفع اختلاف میان قوا(۲) به میان میآید؛ موضوعی است که علتش را نمیتوان در قانون اساسی جستجو کرد، تا با اصلاح قانون اساسی قابل رفع باشد.
نتیجهگیری
قانون اساسی کشورمان، مانند بسیاری از قوانین اساسی دیگر، ساختی دوگانه، و گاه، چندگانه دارد. لذا نمیتوان بافت دوگانه یا چندگانه آن را انکار کرد. با این وصف، به نظر میرسد نه تنها در مطلوبیت حذف این دو یا چندگانگیها، بلکه در امکان عملی آن نیز تردید وجود دارد. یک قانون اساسی، بازتابی از تکثر موجود در جامعه است و تلاش برای حذف این تکثر، نه تنها پرهزینه و ناشدنی، بلکه، احتمالا خلاف مصلحت و، همچنین، غیر اخلاقی است. به همین دلیل، همانگونه که در یادداشت گذشته نیز اشاره کردهام، به نظر میرسد که میبایست حدود انتظار خود از قانون اساسی را بازسازی کنیم. (پایان)
یادداشتها
۱) مقصود از اشاره به ایالات متحده، برخی کنشهای ترامپ نیست. از قضا، نحوه تعامل درازمدت جامعه آمریکا با این رفتارها مشخص میکند این جامعه اسیر این نگرشها خواهد شد؛ یا آنکه، بدون اصلاح قانون اساسی و با بازگشت به تعادل، این کنشها را هضم میکند. نحوه تعامل میانمدت و درازمدت همین جامعه با سوءاستفاده کوتاهمدت جورج بوش از حوادث ۱۱ سپتامبر، راهنمای خوبی برای مطالعه است.
۲) احتمالا از نحوه استدلالهای ارائه شده آشکار شده باشد که یکی از تکنیکهای موثر در وضع قوانین اساسی، طراحی قوا یا بازیگرانی است که ناتوان از حذف یکدیگرند. اگر چنین باشد، آنگاه تکلیف نهادهایی که قصدشان رفع قاطع اختلاف میان قوا و مراجع حاکم است مشخص خواهد بود. نتیجه عملی وجود چنین نهادهایی، احتمالا، تمرکز بیشتر و بیشتر قدرت است و بازیگرانی که در زمین این نهادها بازی میکنند میبایست نگران همبستگی مثبت میان گذر زمان و محدودتر شدن فضای عمل خود باشند.
امیرحسین علینقی
دوگانگی «جمهوریت» و «اسلامیت»
اولین زمینه وجود بافت دوگانه در قانون اساسی را میتوان در کلیدواژه «جمهوری اسلامی» مشاهده کرد. به زعم برخی، این دو واژه قابل همنشینی نیستند و آنچه از «جمهوریت» فهم میشود قابل جمع شدن با «اسلامیت» نیست و به همین دلیل این کلیدواژه متناقض است. لذا این پرسش طرح میشود که قانون اساسی ایران، به چه دلیل، واژگان غیرقابل جمع را کنار یکدیگر جمع آورده است؟
اینکه جمهوریت و اسلامیت ممکن است به گونهای فهم شود که نتیجهاش نفی همنشینی باشد، البته، قابل تصور است. اما احتمالا رایدهندگان ایرانی به قانون اساسی، با این تلقی از جمهوریت و اسلامیت موافق نبودهاند که آنها را در کنار یکدیگر قرار دادهاند. تا آنجا که از متن این قانون یا قصد رایدهندگان به این قانون برمیآید، نفس وجود این همنشینی در متن قانون اساسی، به این معنا بوده که از دیدگاه خیل انسانهایی که به این قانون رای دادهاند، این همنشینی معقول و شدنی است. چنانکه میبینیم در عمل، مسلمانان فراوانی، از جمله بسیاری از مذهبیون معتقد به عدم جمع جمهوریت و اسلامیت، در سراسر جهان در جوامعی که زندگی میکنند، ضمن حفظ معتقدات مذهبی خود با اقتضائات ناشی از جمهوریت در این کشورها، نه تنها بهراحتی تمام کنار میآیند، بلکه هیچ تعارضی میان مسلمان بودن خود و جمهوریت حاکم احساس نمیکنند. در برخی از کشورها نیز، همین مسلمانان، ضمن حفظ وصف جمهوریت، به علت اکثریت جمعیتی، عملا بخشهایی از شریعت را در نظام قانونگذاری وارد کردهاند، بخشهایی که در طول زمان دچار قبض و بسط شده و جامعه نیز از این توسعه یا تضییق مخالفت با جمهوریت یا اسلامیت را برداشت نکرده است. از لحاظ منطقی نیز، مادام که امکان فهم مبتنی بر عدم تعارض میان اسلامیت و جمهوریت موجود است، گرایش به خوانش مبتنی بر تعارض توجیهپذیر نیست. لذا به نظر میرسد تناقض موجود میان جمهوریت و اسلامیت، نتیجه تحمیلی باشد که در حال تزریق به قانون اساسی است؛ چه این خوانش از سوی برخی طرفداران اسلامیت انجام شود یا از سوی برخی حامیان جمهوریت. اگر چنین باشد، معلوم میشود جنس این تحمیلها حقوقی نیست که بتوان با اصلاح قانون اساسی، آنها را تغییر داد. اینکه چگونه و به چه صورت میبایست به تحلیل و مقابله با این تحمیلها پرداخت پرسشی است که ارزش وقت گذاشتن دارد.
بهعلاوه، اگر تکاپو برای دوگانگیزدایی از قانون اساسی، به نفع جمهوریت، توجیهپذیر باشد؛ به چه دلیل، تلاش برای دوگانگیزدایی به نفع اسلامیت، دارای توجیه نباشد؟ شاید، تلاش برای دوگانگیزدایی از قانون اساسی، بیش از آنکه به نفع «جمهوریت» باشد، تاثیری معکوس داشته باشد.
چالش «کارایی» و «امنیت»
جنبه دیگری از آنچه میتوان ساخت دوگانه نامید، وجود برخی نهادها یا مقامهای سیاسی است که در فرض همآوردی با یکدیگر، در وضعیتی بدون برد و باخت قرار میگیرند. به عبارت دیگر، نحوه چینش برخی مقامها و نهادهای کشور بهگونهای است که در فرض عدم توافق میان این آنها، هیچ یک نمیتوانند خواسته خویش را بر کرسی بنشانند.
به عنوان مثال، ارائه لوایح به مجلس منوط به تصویب هیات وزیران است (اصل۷۴). همچنین، تهیه لوایح قضایی از جمله اختیارات رئیس قوه قضاییه است (اصل ۱۵۸). حال ممکن است همسویی لازم میان رئیس قوه قضاییه و هیات وزیران در مورد یک لایحه قضایی خاص برقرار نشده و برای مدتها دوام داشته باشد. در اینجا، این پرسش مطرح میشود که چرا قانون اساسی، از دو مرجع برای تعیین تکلیف راجع به لوایح قضایی استفاده کرده است تا چالش و عدم توافق میان قوه قضاییه و قوه مجریه را محتمل سازد؟
برای فرار از ناهماهنگی میان قوا، نهادها و مقامهای حاکم، یک راهحل میتواند حذف زمینههای ارتباط و چالش میان آنها باشد. مثلا ممکن است احتجاج شود که ارائه لوایح قضایی را میبایست تنها در اختیار قوه قضاییه یا هیات وزیران قرار داد. همچنین ممکن است در خصوص ارتباط میان رهبری و ریاست جمهوری، عدهای از ضرورت تمرکز اختیارات نزد رهبری حمایت کنند و برخی دیگر نیز، از ضرورت بازیگری فعال ریاست جمهوری.
یک قانون اساسی ممکن است به قصد حذف ناهماهنگی و چالش میان این مقامها، یکی را بر دیگری ترجیح دهد. نتیجه این اقدام احتمالاً افزایش «کارایی» و سرعت در تصمیمگیری و کاهش تنش میان مقامها، نهادها و قوای حاکم خواهد بود. اگر چه سرعت تصمیمگیری و کاهش تنش میتواند برای یک قانون اساسی مطلوبیت داشته باشد، اما، ممکن است همین اقدام پرورشدهنده شکافهایی جدید در بطن قانون اساسی باشد.
از جمله دغدغههای ساختاری در قوانین اساسی، طی قرون اخیر، متغیری است که میتوان آن را «امنیت» نام نهاد که از طریق توزیع اختیارات میان قوا، نهادها و مقامهای حاکم تعقیب میشود. هدف قوانین اساسی از این توزیع اختیارات، یا همان تفکیک قوا، مشغول کردن بخشی از قوا، نهادها و مقامهای حاکم با یکدیگر است تا در نتیجه، فضای تنفس و عمل برای بازیگران منفرد و فعالان اقتصادی و اجتماعی فراهم گردد. در نتیجه، اگر یک قانون اساسی، بر کارایی متمرکز شده، و امنیت را به معنای ذکر شده، نادیده بگیرد، به احتمال قریب به یقین، با ساختار متمرکز قدرت مواجه خواهد شد که استعداد بالایی برای نادیده گرفتن حقوق و آزادیهای عمومی دارد. به بیان دیگر، یکی از پیچیدگیهای طراحی یک قانون اساسی مطلوب، رسیدن به سطحی از تعقیب اهداف مربوط به کارایی و امنیت است که در نهایت، بدون قربانی کردن یکی از این اهداف، موازنهای را میان آنها برقرار سازد. یکی از راههای ایجاد این موازنه، طراحی ساختاری با تعدد نهادها یا، حتی، وظایف موازی است.
اگر چنین باشد، آنگاه به جای پرسش از دوگانگی ساختاری، پرسشهای دیگری مجال طرح مییابد. مثلاً پرسش این خواهد بود که قانون اساسی ایران، تا چه حد توانسته است، میان اهداف کارایی و امنیت مورد نظرش، به توازن دست یابد؟ بهعلاوه، آیا عدم توازن فرضی موجود میان کارایی و امنیت، به فقر طراحی موجود در قانون اساسی باز میگردد یا به متغیرهایی در خارج از قانون اساسی؟
در مقام قضاوت، اگر چه نگارنده این یادداشت، الگوی طراحی شده در قانون اساسی ۱۳۵۸ کشور را مناسبتر از الگوی ۱۳۶۸ میداند، با این وصف، ضمن تحفظ نسبت به برخی شکافهای موجود، معتقدم قانون اساسی ۱۳۶۸ از توان لازم برای پیگیری همزمان اهداف مبتنی بر کارایی (کارکرد حکومت) و امنیت (حفظ حقوق و آزادیهای عمومی) برخوردار است و شکافهای موجود، بیش از هر چیز، به عواملی در خارج از قانون اساسی بازمیگردد؛ عواملی مانند فقر فرهنگ گفتوگو، سازش و ائتلاف در فرهنگ سیاسی ایران و همچنین تلاش برخی از ارکان قدرت برای تحمیل دیدگاههای خود به قانون اساسی.
اگر اینگونه باشد، به نظر میرسد احتمالا با اصلاح قانون اساسی نیز نتوان به شرایط مطلوب مورد نظر دست یافت، سرنوشتی که متاسفانه با شکست قانون اساسی ۱۳۵۸ و تغییر آن، یکبار تجربه شده است. در این زمینه، مثلا، بررسی اینکه چرا، برخلاف ایران، در جامعهای مانند ایالات متحده، مناسبات میان قوا و نهادهای حاکم کمتر به سطح تنشهای ملی ارتقا مییابد(۱)، میتواند بستر مناسبی برای تجزیه و تحلیل باشد. به عنوان مثال، اینکه چرا در ایران، ارائه یک لایحه قضایی (لایحه جامع وکالت) به سطحی از تنش میان قوه مجریه و قضاییه منتهی میشود که در نهایت، و برخلاف قانون اساسی، پای مرجعی برای رفع اختلاف میان قوا(۲) به میان میآید؛ موضوعی است که علتش را نمیتوان در قانون اساسی جستجو کرد، تا با اصلاح قانون اساسی قابل رفع باشد.
نتیجهگیری
قانون اساسی کشورمان، مانند بسیاری از قوانین اساسی دیگر، ساختی دوگانه، و گاه، چندگانه دارد. لذا نمیتوان بافت دوگانه یا چندگانه آن را انکار کرد. با این وصف، به نظر میرسد نه تنها در مطلوبیت حذف این دو یا چندگانگیها، بلکه در امکان عملی آن نیز تردید وجود دارد. یک قانون اساسی، بازتابی از تکثر موجود در جامعه است و تلاش برای حذف این تکثر، نه تنها پرهزینه و ناشدنی، بلکه، احتمالا خلاف مصلحت و، همچنین، غیر اخلاقی است. به همین دلیل، همانگونه که در یادداشت گذشته نیز اشاره کردهام، به نظر میرسد که میبایست حدود انتظار خود از قانون اساسی را بازسازی کنیم. (پایان)
یادداشتها
۱) مقصود از اشاره به ایالات متحده، برخی کنشهای ترامپ نیست. از قضا، نحوه تعامل درازمدت جامعه آمریکا با این رفتارها مشخص میکند این جامعه اسیر این نگرشها خواهد شد؛ یا آنکه، بدون اصلاح قانون اساسی و با بازگشت به تعادل، این کنشها را هضم میکند. نحوه تعامل میانمدت و درازمدت همین جامعه با سوءاستفاده کوتاهمدت جورج بوش از حوادث ۱۱ سپتامبر، راهنمای خوبی برای مطالعه است.
۲) احتمالا از نحوه استدلالهای ارائه شده آشکار شده باشد که یکی از تکنیکهای موثر در وضع قوانین اساسی، طراحی قوا یا بازیگرانی است که ناتوان از حذف یکدیگرند. اگر چنین باشد، آنگاه تکلیف نهادهایی که قصدشان رفع قاطع اختلاف میان قوا و مراجع حاکم است مشخص خواهد بود. نتیجه عملی وجود چنین نهادهایی، احتمالا، تمرکز بیشتر و بیشتر قدرت است و بازیگرانی که در زمین این نهادها بازی میکنند میبایست نگران همبستگی مثبت میان گذر زمان و محدودتر شدن فضای عمل خود باشند.
امیرحسین علینقی
این یاداشت اول بار در سامانه اینترنتی مشقنو منتشر شده است و نسخهای از آن در کانال تلگرامیم نیز در دسترس است.
@alinaghi_ch